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改變?yōu)E用制裁的習慣

美國陷入了一個困境。它面臨著越來越多的外交政策挑戰(zhàn)，但解決這些挑戰(zhàn)的手段卻越來越少。與此同時，它最喜歡的工具制裁，也因為頻繁使用而不那么奏效了。至少拜登政府似乎意識到了這個問題。財政部長耶倫在任命前的國會聽證會上承諾，將對美國的制裁政策進行審查，以確保這些措施能“有策略地、適當?shù)亍睂嵤┫氯?。但改變這種根深蒂固的政策在實踐中意味著什么呢？

最顯而易見的方法也是最難執(zhí)行的：美國需要減少制裁的次數(shù)。即使個別的制裁行為是有必要的，決策者也應該考慮過多制裁所產(chǎn)生的總體影響。這并不意味著永遠不進行制裁；美國的確需要對嚴重違反準則的行為進行反擊，比如5月的時候，白俄羅斯為扣押一名記者而將一架民用客機迫降。但實施的制裁越少，那些有正當理由的制裁就越有效。

當實施制裁的國家對制裁所造成的威脅、執(zhí)行過程和解除條件十分明確時，這時經(jīng)濟脅迫的效果會最好。為了未來能保持施加經(jīng)濟國策（economic statecraft）的能力，美國必須向其他國家保證，它會慎重地使用制裁手段。它應該在聲明和行動上同樣做到，它是在非常嚴格地界定了標準，而且要求非常明確的情況下實施制裁的。它應該建立標準化的作業(yè)程序，以確保多方面的支持那些嚴格定義的制裁。它還應迅速解除制裁，并允許在各方遵守既定要求的情況下恢復跨境交流。

行政部門可以采取一些具體措施來澄清美國的做法。最明確的方法是財政部或白宮每五年發(fā)布一次經(jīng)濟國策戰(zhàn)略。武力的使用是由一系列官方戰(zhàn)略文件指導的，包括國家安全戰(zhàn)略和國防戰(zhàn)略。類似的邏輯也適用于管理經(jīng)濟施壓。尤其是財政部，如果能清楚地闡明其經(jīng)濟制裁的方法，將是非常有益的；令人遺憾的是，財政部2018年發(fā)布的四年“戰(zhàn)略計劃”在51頁中僅兩次提到“制裁”一詞。

為了發(fā)揮作用，經(jīng)濟國策戰(zhàn)略需要包括明確的準則，說明何時實施制裁是為了遏制（即限制另一國經(jīng)濟力量）還是為了強制（即促使另一個國家的行為發(fā)生明確的變化）。旨在遏制的制裁類似于冷戰(zhàn)時期對蘇聯(lián)及其盟國的戰(zhàn)略禁運。在一個大國競爭的世界里，這種禁運的確應該成為美國國策的一部分。通過實行一些經(jīng)濟上的遏制措施，美國政府可以消除對手期望獲得妥協(xié)讓步的預期；相反，這樣可以更明確地削弱對手的力量。另一方面，強制性的制裁需要列出具體的要求才能達到目的——向目標發(fā)出信號，表明糾正是有可能的，從而增加強制的效力。

減輕制裁政策所造成的壓力的一個方法是推動可行的替代方案，因此經(jīng)濟國策戰(zhàn)略也應該突出美國政府可以擺出來的各種經(jīng)濟誘因。政策制定者需要重新利用進入美國市場的誘惑力，在世界政治中推動更具建設性的行為。

這包括與必須實施制裁的美國公司進行討論，并制定保障措施，以確保制裁確實在應該結(jié)束的時候結(jié)束。更明確的解除制裁的程序，還可以增強美國財政部對私營部門行為者的信用，即一旦制裁解除，他們?nèi)匀荒馨踩赝郧暗暮献骰锇樽錾?。銀行為“降低”其資產(chǎn)負債表風險，傾向于長期凍結(jié)那些已經(jīng)改變行為的對象的資產(chǎn)，造成制裁的影響超出預期，解除制裁的程序能減少這種情況出現(xiàn)。

定期的審查能讓所有政策受益。美國政府問責署的報告承認，制裁沒有受到這種審查。規(guī)定每年進行此類審查——以及評估制裁所產(chǎn)生的人道主義影響——將有助于決策者決定何時該放棄一項經(jīng)濟施壓行動。國會甚至可以隨時要求政府問責署對其通過的每項新措施進行此類審查。

國會還應制定另一道標準操作程序：在所有新的制裁立法中加入日落條款。除非國會投票延長制裁，否則國會授權(quán)的制裁會在五年后自動終止。一些制裁措施可能需要維持更長時間，但要求重新投票至少可以提供一個決策點，從而扭轉(zhuǎn)持續(xù)制裁的棘輪效應。它還可以為一些民選官員提供一條走出政策死胡同的體面道路。

最后，如果要使禁令持續(xù)下去，美國需要恢復維持禁令的多邊結(jié)構(gòu)。在冷戰(zhàn)期間，多邊出口管制協(xié)調(diào)委員會是維護對華沙條約國家戰(zhàn)略禁運的組織?，F(xiàn)代的對等機制可以在七國集團中發(fā)起，然后再擴展到其他值得信賴的盟友。建立一個有常設委員會的非正式國際組織還有一個好處，那就是使歷屆美國政府難以在不與盟友協(xié)商的情況下，因為黨派的一時沖動而改變其前任的政策。

找到更好的辦法

制裁不能也不會很快消失。其他大國，如中國和俄羅斯，正在變成越來越積極的制裁者。過去十年中，中國使用了一系列非正式措施來懲罰日本、挪威、韓國，甚至是美國國家籃球協(xié)會；俄羅斯制裁了前蘇聯(lián)加盟共和國，以阻止它們加入歐盟在東歐的倡議。有雄心的大國，如沙特阿拉伯，也嘗試了經(jīng)濟脅迫。將來制裁會更多而不是更少。

但這并不意味著美國也必須這樣做。即使是現(xiàn)在才開始積極實行制裁的國家，制裁也只是他們外交政策中的一小部分；它們還簽署貿(mào)易協(xié)定，從事文化外交，給予外援以贏得朋友，并影響其他國家。美國也是如此。華盛頓需要運用它已經(jīng)萎縮的政策力量，以免它和其他政府之間出現(xiàn)國策上的差距。

美國的政策制定者太喜歡制裁了，他們對這一工具的長期成本視而不見。為了與其他大國競爭，美國需要提醒世界，它不僅僅是技窮的黔驢（one-trick pony）。

（丹尼爾·德雷茲納是美國塔夫茨大學國際政治教授，本文發(fā)表于2021年美國《外交事務》雜志9-10月刊，譯者是常宜。）

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