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“不花錢”的外交法案倒搞得快

國(guó)會(huì)吵吵鬧鬧，議員們爭(zhēng)執(zhí)不下。有一種法案卻通過得很快，那就是外交領(lǐng)域的法案。

直到今天，116屆國(guó)會(huì)在外交領(lǐng)域共通過了兩個(gè)法案，分別是《2019年香港人權(quán)與自由法》（公法：116-76），另一個(gè)是《禁止商業(yè)出口涵蓋彈藥物品給香港警方法》（公法：116-77）。

前者2019年6月13日在參議院提案，11月19日在參議院全票通過，次日在眾議院通過，27日由川普簽署生效。

后者更快，10月24日在參議院提案，11月19日在參議院全票通過，次日在眾議院通過，27日簽署生效。立法僅耗時(shí)一個(gè)月。

看來11月27日是簽署法案的好日子。兩者的編號(hào)一個(gè)76，一個(gè)77，想必川普是一前一后一起簽署的。

（盧比奧議員就“涉港法案”接受媒體采訪時(shí)的“神邏輯”）

筆者以前談過，《香港人權(quán)與自由法案》是以馬克·盧比奧為首的對(duì)華鷹派的“傳統(tǒng)藝能”。該立法自2014年113屆國(guó)會(huì)以來，歷屆國(guó)會(huì)都被提案，但是都沒有通過，直到現(xiàn)在。

這部立法的主要內(nèi)容是修改《1992年美國(guó)-香港政策法》（公法102-383）。(美國(guó)國(guó)會(huì),2019)

在1992年的法律中，美國(guó)國(guó)會(huì)規(guī)定，將來香港回歸中國(guó)后，美國(guó)維持對(duì)香港的優(yōu)惠“區(qū)別待遇”（different treatment），條件是香港的體制必須符合美國(guó)的政治“審美”。如果美國(guó)發(fā)現(xiàn)香港出現(xiàn)“不再足夠自治”，可以取消這些優(yōu)惠待遇。

2019年的立法將這條規(guī)定細(xì)化，規(guī)定美國(guó)國(guó)務(wù)院每年就香港狀況向國(guó)會(huì)提交報(bào)告，為美國(guó)決定是否延續(xù)“區(qū)別待遇”作參考。

威脅取消香港的“區(qū)別待遇”的確會(huì)對(duì)中國(guó)造成些損害。因?yàn)橄愀勰壳叭匀皇侵袊?guó)外貿(mào)的重要出口，依然是離岸人民幣的中心。美國(guó)真來這一出，會(huì)堵住中國(guó)對(duì)外出口的一部分。

（該立法還有一些其他規(guī)定：美國(guó)駐港領(lǐng)事館不得為難2014年以后因?yàn)閰⒓诱芜\(yùn)動(dòng)被逮捕、拘禁而留下案底的學(xué)生簽證赴美；美國(guó)商務(wù)部每年提交報(bào)告，評(píng)估發(fā)生在香港的違反美國(guó)貿(mào)易管制的行為；防止美國(guó)公民在港被捕后被引渡回內(nèi)地；在香港侵犯人權(quán)者會(huì)受到制裁；限制內(nèi)地控制的媒體在香港的運(yùn)作；限制向香港出口警用設(shè)備等。）

《禁止商業(yè)出口涵蓋彈藥物品給香港警方法》規(guī)定美國(guó)總統(tǒng)禁止頒發(fā)許可證，給香港出口“涵蓋彈藥物品”（covered munitions items），(美國(guó)國(guó)會(huì),2019)。它包括“催淚瓦斯、胡椒噴霧、橡皮子彈、泡沫子彈、布袋子彈、胡椒球、水炮、手銬、鐐銬、電擊槍和泰瑟槍”。這些是警方用來驅(qū)散暴徒，又不至于傷及人命的設(shè)備。

這兩部法律有兩個(gè)共同點(diǎn)：其一是都和中國(guó)有關(guān)，蹭香港問題的熱點(diǎn)；其二是都對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)基本沒什么影響。

川普政府上臺(tái)以來，中美關(guān)系中斗爭(zhēng)的部分逐漸增加，美國(guó)把“大國(guó)競(jìng)爭(zhēng)”的提法放在臺(tái)面上。多年通不過的《香港人權(quán)與民主法案》2019年就能通過，大概有這個(gè)背景因素在里面。

在黨派斗爭(zhēng)日益激烈的華府，對(duì)華強(qiáng)硬是少數(shù)幾個(gè)能讓議員們能夠達(dá)成“跨黨派共識(shí)”的議題。這種對(duì)美國(guó)國(guó)內(nèi)的影響較小而又針對(duì)中國(guó)的法案，容易協(xié)調(diào)一致。例如，《禁止商業(yè)出口涵蓋彈藥物品給香港警方法》會(huì)影響一些向香港警隊(duì)出口設(shè)備的美國(guó)企業(yè)，然而也僅限于“皮毛”之利，不值一提。

“涉港法案”怎么起作用？

在這樣的背景下，《2019年香港人權(quán)與自由法》雖然看上去氣勢(shì)洶洶，但是缺少一個(gè)關(guān)鍵部分，那就是“錢”。

推動(dòng)外交政策也是需要經(jīng)費(fèi)啊。

筆者曾經(jīng)討論過委內(nèi)瑞拉的情況。美國(guó)覺得這個(gè)國(guó)家不夠民主，于是就在《2018財(cái)年合并撥款法》（公法115-141）中專門拿出1500萬(wàn)美元，授權(quán)美國(guó)國(guó)際開發(fā)署去委內(nèi)瑞拉推動(dòng)“民主”。(美國(guó)國(guó)會(huì),2018)

在我們這個(gè)星球上，這才是做事情的正確態(tài)度。

《2019年香港人權(quán)與自由法》不談經(jīng)費(fèi)支持，說明這部立法的象征意義、政治意義大于其實(shí)際意義。也再一次說明它根本不是要以此真的去推動(dòng)香港人權(quán)與自由，只是拿這個(gè)噱頭來當(dāng)作輿論和政治籌碼，與中國(guó)較勁。

況且這個(gè)新法案只是對(duì)《1992年美國(guó)-香港政策法》相關(guān)規(guī)定的細(xì)化，也即是說，實(shí)際上所謂對(duì)港“區(qū)別待遇”的條件規(guī)定已經(jīng)存在了“幾十年”了。

政府面臨預(yù)算硬約束，政客們對(duì)財(cái)政資源的爭(zhēng)奪日益激烈，推動(dòng)政策受到掣肘。這種不談錢的立法，不涉及利益糾葛，不牽扯財(cái)政資源的分配。平時(shí)吵得不可開交的兩黨議員們樂得搞個(gè)“全票通過”的大新聞，一邊彰顯對(duì)華強(qiáng)硬，一邊表示“跨黨派合作”，場(chǎng)面做足，皆大歡喜。

但是從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度講，政府做任何事情都有成本，即使沒有賬面的開支。議員討論法案總要付出時(shí)間和精力，總有行政開銷。撰寫法案總要使用人力資源（也就是議員的助理們）。把這類法案打印出來，總要浪費(fèi)紙。這些資源本來可以用到更有用的地方，比如討論一下《2020財(cái)年合并撥款法案》，或者至少再搞一個(gè)“進(jìn)一步追加撥款法案”（Further Additional Continuing Appropriation Act）出來，免得聯(lián)邦政府再次停擺。

或者該討論一下美國(guó)面臨的其他緊急的事情：傳說中的兩萬(wàn)億基建連立法程序都沒進(jìn)，移民改革還沒有影兒，邊境墻的事情還沒完。這一屆國(guó)會(huì)讓人著急啊。

把精力花在這些地方，總比蹭其他國(guó)家的熱點(diǎn)要好。畢竟，像2019年年初那樣，聯(lián)邦公務(wù)員領(lǐng)不到工資，去排隊(duì)領(lǐng)救濟(jì)食物，才是真的“人權(quán)問題”。

參考文獻(xiàn)

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8.美國(guó)國(guó)會(huì). (2019年11月27日). 2019年香港人權(quán)與自由法案.

9.美國(guó)國(guó)會(huì). (2019年11月27日). 禁止商業(yè)出口涵蓋彈藥物品給香港警方法.