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一

重慶市作為全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗區(qū)，進行了一系列引人關注的制度改革工作。筆者近兩年來一直關注土地制度改革問題，對重慶市做法也有耳聞，但時下流行的對于地票制度的解讀，恐怕只說了一半。

地票制度是重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的主要手段之一，屬于國土資源部試行的增減掛鉤政策的升級版。通過地票制度實現(xiàn)農(nóng)村建設用地建設減少與城鎮(zhèn)建設用地增加掛鉤，在理論上有三個好處，一是保護耕地、二是顯化農(nóng)村建設用地價值、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入、三是擴大地方建設用地指標。

與地票制度匹配的是重慶市戶籍改革政策。重慶市計劃從2010—2020年實現(xiàn)1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，其中前兩年力爭新增城鎮(zhèn)居民300萬人，從2012年開始計劃每年實現(xiàn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移80萬―90萬人。

有觀點認為，重慶市推動農(nóng)民進城不是為了要農(nóng)民的地，而是真正實現(xiàn)社會公平的目標。因此重慶市在制定農(nóng)民進城政策時提出，一步到位地為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民穿上住房、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等“五件衣服”。如此大規(guī)模農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，必然加大政府公共財政負擔。天上不會掉餡餅，重慶市改革同樣面臨著“錢從那里來”的問題。

二

先來看看重慶市的改革成果。

重慶市對外公布，當前累計實現(xiàn)409萬戶農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進城。若按照2011年重慶市每戶家庭人口3.07人計算，409戶即超過1200萬農(nóng)民轉(zhuǎn)戶。實際并沒有那么多，重慶市政策是允許農(nóng)民全家或者單個成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。近幾年每年計劃80—90萬的轉(zhuǎn)戶目標沒有實現(xiàn)。查閱重慶市國民經(jīng)濟統(tǒng)計公報，截止2011年，農(nóng)轉(zhuǎn)城共完成82.3萬戶，321.90萬人，前兩年轉(zhuǎn)戶目標基本實現(xiàn)。從2012年開始重慶市不再公布轉(zhuǎn)戶人數(shù)，根據(jù)不同年度年末農(nóng)村戶籍人口（不計算人口自然增長率），推測出2012年轉(zhuǎn)戶26萬人、2013年為12萬、2014年為11萬，遠遠低于80—90萬目標任務。

前兩年重慶市轉(zhuǎn)戶人數(shù)規(guī)模大，主要與轉(zhuǎn)戶主體有關，他們主要由城市務工經(jīng)商且有房產(chǎn)的條件較好農(nóng)民或新生代農(nóng)民、在市內(nèi)就讀的本市農(nóng)村籍大中專學生、以及歷年已用地未轉(zhuǎn)非人員等。這部分農(nóng)村戶籍人口或者是在經(jīng)濟上或者是在政策上比較容易轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，重慶市統(tǒng)計這部分人為338.8萬，2010—2011年基本完成這部分人轉(zhuǎn)戶工作?？蓪⑶皟赡甑霓D(zhuǎn)戶看做是解決存量問題，即向部分有條件轉(zhuǎn)戶或者愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)村人口放開政策。從2012年開始，主要解決普通農(nóng)民進城問題。重慶市政策落實情況表明，在后一方面遭遇困境。

轉(zhuǎn)戶工作推不動，問題還是出在農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的成本解決上。2013年中國社科院發(fā)布《城市藍皮書》，指出當前我國中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約10萬元在，主要包括基礎設施建設、公共管理成本與社會保障公共投入等。以此標準計算，重慶市實現(xiàn)1000萬人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，產(chǎn)生1萬億公共成本。

但也有觀點認為這不是問題。重慶市長黃奇帆在接受公開采訪時，以第一期300萬人轉(zhuǎn)戶為例計算，重慶300多萬農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶的4千億成本可一分為三，其中養(yǎng)老、醫(yī)療這些保障性的1千多億，主要由企業(yè)與個人承擔；社會基礎設施、公共服務的1千多億在農(nóng)民工進城還沒轉(zhuǎn)戶時，政府已經(jīng)開始在承擔；第三塊是社會成本1千多億，由農(nóng)民工自己以及社會的各個方方面面也要攤銷。按照黃奇帆市長的推算，政府真金白銀的財政投入是300億，其他是政府出規(guī)則，社會來響應。按此，政府只需要出1000億就可以實現(xiàn)重慶市1000萬農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。

政府怎么出政策才能讓“社會”負擔其余9000億農(nóng)民進城成本呢？“社會”又是誰？自然不是慈善機構。所謂社會負擔無非是兩塊，一是用工企業(yè)負擔、二是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自己負擔。對于前一塊，養(yǎng)老保險問題，理想情況是用工單位幫專戶后的農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險是基礎工資的20%，比農(nóng)民工高8%，另外醫(yī)療保險城市居民每年也比農(nóng)民交的多。也就是說農(nóng)民穿上“五件衣服”的錢，一部分由用人單位支付，主要是這幾年重慶市招商引資的企業(yè)，比如富士康。問題是，富士康為什么要多支付這些用工成本？重慶富士康可不可以用湖北河南四川的農(nóng)民工而不需要多交醫(yī)療養(yǎng)老保險？如果重慶市要求富士康這類企業(yè)招工時必須用重慶市轉(zhuǎn)戶后民工，那么富士康為什么還會留在重慶投資？在當前各地競爭招商引資局面下，重慶市沒有砝碼讓企業(yè)承擔農(nóng)民轉(zhuǎn)戶成本。