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一

重慶市作為全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合改革試驗(yàn)區(qū)，進(jìn)行了一系列引人關(guān)注的制度改革工作。筆者近兩年來(lái)一直關(guān)注土地制度改革問(wèn)題，對(duì)重慶市做法也有耳聞，但時(shí)下流行的對(duì)于地票制度的解讀，恐怕只說(shuō)了一半。

地票制度是重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革的主要手段之一，屬于國(guó)土資源部試行的增減掛鉤政策的升級(jí)版。通過(guò)地票制度實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地建設(shè)減少與城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加掛鉤，在理論上有三個(gè)好處，一是保護(hù)耕地、二是顯化農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入、三是擴(kuò)大地方建設(shè)用地指標(biāo)。

與地票制度匹配的是重慶市戶籍改革政策。重慶市計(jì)劃從2010—2020年實(shí)現(xiàn)1000萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，其中前兩年力爭(zhēng)新增城鎮(zhèn)居民300萬(wàn)人，從2012年開(kāi)始計(jì)劃每年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移80萬(wàn)―90萬(wàn)人。

有觀點(diǎn)認(rèn)為，重慶市推動(dòng)農(nóng)民進(jìn)城不是為了要農(nóng)民的地，而是真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平的目標(biāo)。因此重慶市在制定農(nóng)民進(jìn)城政策時(shí)提出，一步到位地為轉(zhuǎn)戶農(nóng)民穿上住房、教育、就業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等“五件衣服”。如此大規(guī)模農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，必然加大政府公共財(cái)政負(fù)擔(dān)。天上不會(huì)掉餡餅，重慶市改革同樣面臨著“錢從那里來(lái)”的問(wèn)題。

二

先來(lái)看看重慶市的改革成果。

重慶市對(duì)外公布，當(dāng)前累計(jì)實(shí)現(xiàn)409萬(wàn)戶農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城。若按照2011年重慶市每戶家庭人口3.07人計(jì)算，409戶即超過(guò)1200萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶。實(shí)際并沒(méi)有那么多，重慶市政策是允許農(nóng)民全家或者單個(gè)成員轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。近幾年每年計(jì)劃80—90萬(wàn)的轉(zhuǎn)戶目標(biāo)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)。查閱重慶市國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，截止2011年，農(nóng)轉(zhuǎn)城共完成82.3萬(wàn)戶，321.90萬(wàn)人，前兩年轉(zhuǎn)戶目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)。從2012年開(kāi)始重慶市不再公布轉(zhuǎn)戶人數(shù)，根據(jù)不同年度年末農(nóng)村戶籍人口（不計(jì)算人口自然增長(zhǎng)率），推測(cè)出2012年轉(zhuǎn)戶26萬(wàn)人、2013年為12萬(wàn)、2014年為11萬(wàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于80—90萬(wàn)目標(biāo)任務(wù)。

前兩年重慶市轉(zhuǎn)戶人數(shù)規(guī)模大，主要與轉(zhuǎn)戶主體有關(guān)，他們主要由城市務(wù)工經(jīng)商且有房產(chǎn)的條件較好農(nóng)民或新生代農(nóng)民、在市內(nèi)就讀的本市農(nóng)村籍大中專學(xué)生、以及歷年已用地未轉(zhuǎn)非人員等。這部分農(nóng)村戶籍人口或者是在經(jīng)濟(jì)上或者是在政策上比較容易轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，重慶市統(tǒng)計(jì)這部分人為338.8萬(wàn)，2010—2011年基本完成這部分人轉(zhuǎn)戶工作?？蓪⑶皟赡甑霓D(zhuǎn)戶看做是解決存量問(wèn)題，即向部分有條件轉(zhuǎn)戶或者愿意轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)村人口放開(kāi)政策。從2012年開(kāi)始，主要解決普通農(nóng)民進(jìn)城問(wèn)題。重慶市政策落實(shí)情況表明，在后一方面遭遇困境。

轉(zhuǎn)戶工作推不動(dòng)，問(wèn)題還是出在農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的成本解決上。2013年中國(guó)社科院發(fā)布《城市藍(lán)皮書(shū)》，指出當(dāng)前我國(guó)中西部地區(qū)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約10萬(wàn)元在，主要包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共管理成本與社會(huì)保障公共投入等。以此標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，重慶市實(shí)現(xiàn)1000萬(wàn)人轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍，產(chǎn)生1萬(wàn)億公共成本。

但也有觀點(diǎn)認(rèn)為這不是問(wèn)題。重慶市長(zhǎng)黃奇帆在接受公開(kāi)采訪時(shí)，以第一期300萬(wàn)人轉(zhuǎn)戶為例計(jì)算，重慶300多萬(wàn)農(nóng)民工轉(zhuǎn)戶的4千億成本可一分為三，其中養(yǎng)老、醫(yī)療這些保障性的1千多億，主要由企業(yè)與個(gè)人承擔(dān)；社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的1千多億在農(nóng)民工進(jìn)城還沒(méi)轉(zhuǎn)戶時(shí)，政府已經(jīng)開(kāi)始在承擔(dān)；第三塊是社會(huì)成本1千多億，由農(nóng)民工自己以及社會(huì)的各個(gè)方方面面也要攤銷。按照黃奇帆市長(zhǎng)的推算，政府真金白銀的財(cái)政投入是300億，其他是政府出規(guī)則，社會(huì)來(lái)響應(yīng)。按此，政府只需要出1000億就可以實(shí)現(xiàn)重慶市1000萬(wàn)農(nóng)民轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶籍。

政府怎么出政策才能讓“社會(huì)”負(fù)擔(dān)其余9000億農(nóng)民進(jìn)城成本呢？“社會(huì)”又是誰(shuí)？自然不是慈善機(jī)構(gòu)。所謂社會(huì)負(fù)擔(dān)無(wú)非是兩塊，一是用工企業(yè)負(fù)擔(dān)、二是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民自己負(fù)擔(dān)。對(duì)于前一塊，養(yǎng)老保險(xiǎn)問(wèn)題，理想情況是用工單位幫專戶后的農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)是基礎(chǔ)工資的20%，比農(nóng)民工高8%，另外醫(yī)療保險(xiǎn)城市居民每年也比農(nóng)民交的多。也就是說(shuō)農(nóng)民穿上“五件衣服”的錢，一部分由用人單位支付，主要是這幾年重慶市招商引資的企業(yè)，比如富士康。問(wèn)題是，富士康為什么要多支付這些用工成本？重慶富士康可不可以用湖北河南四川的農(nóng)民工而不需要多交醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)？如果重慶市要求富士康這類企業(yè)招工時(shí)必須用重慶市轉(zhuǎn)戶后民工，那么富士康為什么還會(huì)留在重慶投資？在當(dāng)前各地競(jìng)爭(zhēng)招商引資局面下，重慶市沒(méi)有砝碼讓企業(yè)承擔(dān)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶成本。