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桂華:談中國經(jīng)濟(jì)不講土地問題,將成發(fā)展障礙
關(guān)鍵字: 土地改革三農(nóng)問題土地制度三農(nóng)土地制度是一個(gè)國家和社會(huì)的基礎(chǔ)性制度。新中國以來,中國建設(shè)持續(xù)發(fā)展,一直到今天經(jīng)濟(jì)總量躍居世界第二,與我國土地制度有莫大關(guān)系。中國的成功發(fā)展,離不開我們的土地制度優(yōu)勢(shì)。近年來土地制度改革成為社會(huì)熱議話題,相關(guān)改革也加速進(jìn)行。問題是,我們對(duì)土地制度的認(rèn)識(shí)還不夠深入,在認(rèn)識(shí)盲目的情況下冒然推動(dòng)土地制度大幅度改革,反而有可能將我們既有的制度優(yōu)勢(shì)葬送。
首先是農(nóng)地方面。八十年代初,我們實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包制,將土地使用權(quán)交給農(nóng)民。當(dāng)時(shí)土地是農(nóng)民幾乎唯一的生產(chǎn)資料,因此分地中采用遠(yuǎn)近肥瘦搭配的插花分配方式,并且當(dāng)時(shí)主要依靠肩挑人扛的生產(chǎn)方式也能夠適應(yīng)土地插花局面。隨著生產(chǎn)力發(fā)展,很多地方在九十年代自發(fā)通過集體內(nèi)部土地調(diào)整方式,解決日漸凸顯的土地細(xì)碎化矛盾。就在這時(shí),一個(gè)理念先行,并且在貴州湄潭只經(jīng)過短暫試行的“生不增、死不減”做法,被一刀切地推向全國。今日來看,湄潭做法的教訓(xùn)主要在于鎖定土地插花細(xì)碎局面,嚴(yán)重不能適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)業(yè)機(jī)械化要求。進(jìn)行制度調(diào)整,本來目的是調(diào)整生產(chǎn)關(guān)系以釋放生產(chǎn)力?,F(xiàn)在的結(jié)果是,繼續(xù)在保護(hù)產(chǎn)權(quán)的抽象口號(hào)下,讓生產(chǎn)關(guān)系越來越變成生產(chǎn)力發(fā)展的障礙。國務(wù)院發(fā)展研究中心的一項(xiàng)調(diào)研表明,今日的貴州湄潭農(nóng)民有90%以上是反對(duì)“生不增、死不減”。
早期的遠(yuǎn)近肥瘦搭配的插花分配方式,留下了土地細(xì)碎化矛盾。
相對(duì)于八十年代,當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)除了發(fā)生從肩挑人扛變成機(jī)械化作業(yè)之外,還經(jīng)歷著大量農(nóng)民脫離土地和脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的趨勢(shì)。隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn),將會(huì)有越來越多的農(nóng)民脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)(盡管未來長期依然有幾億農(nóng)民還依靠土地)。在日漸普遍的人地分離趨勢(shì)下,土地承包戶與農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶不再統(tǒng)一。這個(gè)時(shí)候,繼續(xù)強(qiáng)化土地承包權(quán),實(shí)則是在強(qiáng)化不從事生產(chǎn)的原來承包戶的權(quán)利。八十年代強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定承包關(guān)系,是為了讓從事生產(chǎn)的農(nóng)民吃“定心丸”,激發(fā)經(jīng)營者的生產(chǎn)積極性?,F(xiàn)在的結(jié)果是,強(qiáng)化承包戶當(dāng)“二地主”的權(quán)利,已經(jīng)從農(nóng)村進(jìn)城的大學(xué)生、工商戶、大學(xué)教授的承包地權(quán)利,繼續(xù)被強(qiáng)化保護(hù)。這樣的土地制度,非常不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn),阻礙推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在產(chǎn)權(quán)這樣細(xì)碎的土地上面,國家每年上萬億的惠農(nóng)投入,也很難取得效果。土地整治中,國家投錢改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施,出現(xiàn)農(nóng)民爭相當(dāng)“釘子戶”,造成“斷頭路、斷頭溝”普遍存在,便是教訓(xùn)。
由于過去的改革造成農(nóng)民生產(chǎn)不便利,造成農(nóng)業(yè)機(jī)械無法下田,造成國家投資無法落地,就倒逼新的改革。在學(xué)界煞費(fèi)苦心論證二十多年,終于將土地承包經(jīng)營權(quán)從債權(quán)變成物權(quán),寫進(jìn)《物權(quán)法》不久之后,實(shí)踐中又很快提出了土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”改革措施。如此細(xì)碎的土地上,設(shè)置如此復(fù)雜的土地制度,生產(chǎn)成本和土地資源配置成本必然高昂。臺(tái)灣地區(qū)和日本,用去幾十年和花費(fèi)巨大代價(jià),都沒有解決土地產(chǎn)權(quán)細(xì)碎問題。將土地承包經(jīng)營權(quán)一分為二,試圖通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)資料優(yōu)化配置,實(shí)際就是在填之前改革挖下的坑,實(shí)屬不得已。
我們本來是土地所有權(quán)屬于集體,實(shí)施統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制。只要利用好集體土地制度,完全可以避免東亞地區(qū)普遍遭遇的土地細(xì)碎化困擾問題。比如,將農(nóng)戶的承包權(quán)變成收益權(quán),虛化農(nóng)民與具體地塊的關(guān)系。由集體統(tǒng)一發(fā)包土地,愿意種地的農(nóng)民,從集體承包土地從事生產(chǎn),不愿意種地的農(nóng)民從集體獲得經(jīng)濟(jì)利益。這樣才能夠?qū)⑼恋刭Y源配置到實(shí)際從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的經(jīng)營戶手中?,F(xiàn)在集體土地權(quán)利完全得不到體現(xiàn),不僅如此,當(dāng)前還推動(dòng)土地確權(quán),花費(fèi)上千億,將不僅農(nóng)民自己很清楚,而且二輪承包之后已經(jīng)頒發(fā)過土地承包經(jīng)營權(quán)證的承包地權(quán)利,重新確認(rèn)一遍。這無非是用GPS定位田埂和測(cè)量面積來代替?zhèn)鹘y(tǒng)的人工測(cè)量手段。農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)已經(jīng)相當(dāng)清楚,完全沒有必要浪費(fèi)大量財(cái)政資金,重新做一遍。
再就是“長久不變”政策。在推廣湄潭“生不增、死不減”政策基礎(chǔ)上,二輪土地承包規(guī)定30年不變。農(nóng)民理解是土地承包經(jīng)營政策30年不變,政府是要求具體承包關(guān)系30年不變。30年不變?nèi)∠r(nóng)民通過村民自治自主調(diào)整土地的權(quán)利,讓土地細(xì)碎插花固定下來,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)難度越來越大。土地承包期限30年才過去不到一半時(shí)間,2008左右又提出“長久不變”。農(nóng)民與集體之間的承包關(guān)系,再次被強(qiáng)制下來。農(nóng)村土地集體所有權(quán)也是受《物權(quán)法》保護(hù)的權(quán)利,集體經(jīng)濟(jì)組織作為所有人的主體地位完全被忽視。由于“長久不變”這一說法很含糊,現(xiàn)在所有的研究都要針對(duì)“長久”到底是多久的問題,如何立法才能邏輯自洽?,F(xiàn)實(shí)中,土地細(xì)碎、產(chǎn)權(quán)分散造成的農(nóng)田水利無法建設(shè)、機(jī)械無法下田等,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面的問題,較少有人去研究。保護(hù)農(nóng)民的土地承包權(quán)利,首先要保護(hù)農(nóng)民低成本而高效率地從事生產(chǎn)的權(quán)利。無論《土地承包法》通過修改,怎么做到邏輯上自洽,一旦脫離農(nóng)民現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)需求,不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力釋放,就都只是立法者自娛自樂而已。
建議在二輪土地承包期限之內(nèi),不要再人為提前規(guī)定土地承包期限到底是多長。到2028年還有十多年,未來十年是中國社會(huì)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵十年。未來中國發(fā)展到何種高度,很難提前預(yù)測(cè),農(nóng)村發(fā)展到何種程度,也很難預(yù)知。那么,就要等到時(shí)機(jī)成熟情況,再規(guī)劃下一輪土地承包政策不遲。
另外是建設(shè)用地方面。為了保護(hù)耕地,我國實(shí)施土地用途管制制度,地方建設(shè)用地規(guī)??偭渴芸刂啤J赝劣胸?zé)的國土資源部,嚴(yán)格執(zhí)行土地政策,實(shí)施管控即可??墒亲鳛楣芸卣?,又推行“增減掛鉤”政策。簡單說,減少農(nóng)村建設(shè)用地,就可以增減城市建設(shè)用地規(guī)模。農(nóng)村建設(shè)用地主要是宅基地一塊,這就帶來地方政府拆農(nóng)民房子的動(dòng)力,出現(xiàn)各種農(nóng)民上樓現(xiàn)象。極端的是我國西部兩個(gè)城市進(jìn)行城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)時(shí),都指望拆農(nóng)民房子,產(chǎn)生建設(shè)用地指標(biāo),用這換錢,來支付農(nóng)民進(jìn)城成本。問題是建設(shè)用地指標(biāo)必須要落地,且必須變成商住用地才能換錢,讓渡一部分土地出讓收入,以指標(biāo)形式向農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付。而城市本身需要的建設(shè)用地是有限的,城市建設(shè)所能夠消化的建設(shè)用地指標(biāo)也是有限的。并非建設(shè)用地指標(biāo)越多,財(cái)富就越多。負(fù)面效應(yīng)是,有了指標(biāo),就突破了國土部控制,然后就擴(kuò)大城市房地產(chǎn)規(guī)模。今日的城市房地產(chǎn)庫存,與“增加掛鉤”政策關(guān)系極大。尤其是中西部縣城出現(xiàn)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展嚴(yán)重脫節(jié)的房地產(chǎn)泡沫局面。
如果是建設(shè)用地規(guī)模限制了我國經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展,那就適當(dāng)擴(kuò)大一點(diǎn)。真正需要擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的,就足量給予。問題是,目前中國還沒有哪個(gè)城市是因?yàn)榻ㄔO(shè)用地規(guī)模不足而造成缺乏發(fā)展動(dòng)力。不要將發(fā)展問題推給國土部門,國土部門也完全沒有必要為“市長行為”開口子。作為管控者,國土部門有責(zé)任控制好“地根”。“增減掛鉤”政策讓土地管控制度陷入混亂。
另外是宅基地退出方面。長期來看,隨著農(nóng)民進(jìn)城增加,農(nóng)村宅基地必然逐步減少。一些人太過于焦急,非要在短期內(nèi)將農(nóng)民宅基地退出來,甚至變成城鎮(zhèn)建設(shè)用地。如此,就開始提出宅基地有償退出制度。所謂的宅基地有償退出,最終只能是地方政府通過財(cái)政資金買單。有些地區(qū)甚至套用拆遷征地政策,退出農(nóng)村宅基地。問題是,政府有那么多錢來退出農(nóng)民宅基地嗎?一些地區(qū)的耕地拋荒問題都還沒有解決,此時(shí)非要花錢將農(nóng)民的房子拆遷,完全沒有必要。中部某個(gè)總?cè)丝诓坏?0萬的縣,按照將大部分農(nóng)民房子拆掉規(guī)劃核算,資金缺口居然高達(dá)130億。
農(nóng)民退出宅基地是一個(gè)自然而然的過程。放在那里,過一段時(shí)間,真正進(jìn)城農(nóng)民的房子自然而然就廢棄掉,再統(tǒng)一進(jìn)行土地復(fù)墾,成本極低。再說放在那里,還構(gòu)成一些進(jìn)城失敗的農(nóng)民作為退路?,F(xiàn)在大學(xué)畢業(yè)學(xué)生都不容易在城市立足,何況是農(nóng)民。沒有必要花錢去拆農(nóng)民的房子。相反,一旦政府花錢退出農(nóng)村宅基地,那些真正進(jìn)城的農(nóng)民反而不會(huì)自發(fā)退出宅基地,因?yàn)橛辛耸杖腩A(yù)期。中國當(dāng)前如此大規(guī)模的城鎮(zhèn)化進(jìn)城,必然包含極大社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。需要留點(diǎn)資源冗余量,作為社會(huì)保底。
再就是集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市方面。本來國家出臺(tái)集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市,是為了解決《土地管理法》修訂之前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地留下的遺留問題。針對(duì)存量方面。存量的集體經(jīng)營性建設(shè)用地總共有三、四千萬畝,并且主要集中在當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)?,F(xiàn)在一些地區(qū)開始實(shí)施集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作。隨著改革推進(jìn),一些人就開始要求將農(nóng)村宅基地也納入到集體經(jīng)營性建設(shè)用地范圍。農(nóng)民退出宅基地,然后變成集體經(jīng)營性建設(shè)用地,變相實(shí)現(xiàn)宅基地作為經(jīng)營性建設(shè)用地入市。一些人有意模糊政策初始意圖,改革忘記了起點(diǎn)。作為解決歷史遺留問題的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市政策,逐步就要變成農(nóng)民宅基地入市通道。這實(shí)質(zhì)是突破土地用途管制制度。宅基地就是宅基地,不能因?yàn)檎卦谕恋赜猛痉诸惿蠈儆诮ㄔO(shè)用地,就可以變成經(jīng)營性建設(shè)用地。一旦將允許農(nóng)民宅基地變成集體經(jīng)營性建設(shè)用地,并且允許入市,整個(gè)土地用途管制制度和建設(shè)用地規(guī)??刂浦贫?,都將瓦解。這種做法將會(huì)帶來包括地方政府推動(dòng)農(nóng)民上樓在內(nèi)的很多嚴(yán)重問題。
另外,還包括征地制度改革方面。一些人主張限制政府征地范圍,確定公共利益目錄,只允許政府在公共利益范圍內(nèi)實(shí)施征地。這種說法完全不具有操作性。政府征收土地通過配套之后,才能具有出讓價(jià)值,用于商業(yè)開發(fā)的土地所產(chǎn)生的極差地租,來自于周邊公共配套。如果不對(duì)這部分土地進(jìn)行征收,就是將公共利益讓給私人,培養(yǎng)一大批食利階層。城市拆遷戶通常都比普通市民擁有更多財(cái)產(chǎn)。另外,制定公共利益目錄完全不具有操作性,根本無法確定哪些屬于公共利益的開發(fā),哪些屬于私人利益的建設(shè)。這個(gè)問題,在一些人通常用來舉例論證的美國,也是無法清晰界定的。我們的土地征收制度,讓城市化帶來的土地自然增值收益收歸公有,用于公共建設(shè)開支和公共福利支出,讓大多數(shù)人享有,實(shí)現(xiàn)地利歸公目標(biāo),具有完全正當(dāng)性。
一切社會(huì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展,都建立在特定的土地制度基礎(chǔ)上。西歐國家通過資產(chǎn)階級(jí)革命,打破封建地權(quán),建立資本主義地權(quán),才實(shí)現(xiàn)了近代以來的社會(huì)建設(shè)。我國通過土地革命消滅封建地權(quán),實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義土地公有制,為社會(huì)主義建設(shè)奠定基礎(chǔ)。曹錦清先生到印度去考察發(fā)現(xiàn),沒有經(jīng)過土地革命的印度還保留封建地權(quán),成為當(dāng)前印度發(fā)展的最大障礙。深陷“發(fā)展陷阱”的拉美國家的土地有封建化趨勢(shì),大資本家壟斷土地,成為食利階層,形成阻礙社會(huì)發(fā)展的毒瘤。日本和我國臺(tái)灣地區(qū)在二戰(zhàn)后也都進(jìn)行了土地革命,打破封建地主階級(jí),奠定現(xiàn)代化基礎(chǔ)。也在這個(gè)意義上,我們必須清醒看到現(xiàn)有土地制度對(duì)我國發(fā)展的重要性。珍惜土地制度優(yōu)勢(shì),推動(dòng)中國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化健康有序發(fā)展。
土地制度改革問題要放在戰(zhàn)略高度思考。習(xí)近平總書記在多個(gè)場合反復(fù)強(qiáng)調(diào)土地制度改革的底線。在科學(xué)認(rèn)識(shí)還沒跟上實(shí)踐復(fù)雜性的情況下,堅(jiān)守底線,是最大的改革智慧。
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