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【文/桂華】

一

2023年暑假我們組織調研，有一組在J市，調查發(fā)現，當地一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政收入達十多億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在崗在編人員達數百人，村一級每年支出也高達數百萬元。J市的村級治理已經高度行政化，村莊內生事務和矛盾不多，大量的基層工作是完成自上而下的任務下達，少數的內生矛盾也可由高度密度、正規(guī)化的鄉(xiāng)村組織去解決。

與之形成鮮明對比的是中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村治理，我們調查的中西部省份的G縣，全縣30多萬人口，本級財政預算收入不到2億元，鄉(xiāng)鎮(zhèn)除人員工資外，只有少量的辦公經費撥付。最大的城關鎮(zhèn)，管轄6萬人口，30多個村，每年可靈活支配的經費為85萬元，還抵不上J市一個村的開支。

G縣村一級轉移支付為每個村10萬元，包括日常辦公經費和村干部工資。上一屆推行村書記主任“一肩挑”，村主職的工資提到了3000元，扣掉績效，每個月到手2400元，而之前村書記、村主任工資每個月不到2000元。其他副職干部的工資由村里自行決定，很多村的副職干部是200元一個月。副職干部工資低，所以很少負責日常工作，村里的日常工作主要由村書記和聘用的村文書承擔。一些村的村文書負責村里的日常值班，一些文字和報表工作也由文書完成，有些村將文書工資提到每個月1000多元。

近年來，村里的工作越來越多，上級要求也越來越高，“一肩挑”的村書記逐漸變成了全職干部。每個月3000元的工資，盡管已經是政府咬緊牙關才能支付的最高水平，但是卻無法達到讓村書記全脫產的標準，在職村書記都覺得工資收入太低。

需要說明的是，村書記每個月3000元的工資，也是包含在這10萬元的村級轉移支付中。政府擔心轉移支付到村后，村書記的工資無法保障，就提前將每月3000元扣除后，再將余下的財政轉移支付撥到村級賬戶中。

資料圖：新華社

G縣的村一級下面還保留了小組長，多數由中老年人擔任，小組長一年500元的工資，由小組的集體收入支付，或是讓其無償承包一兩畝小組的機動地折抵。小組長負責一些上傳下達工作，還承擔小組內紅白事的主持工作。

比較來看，J市的農村實質事務并不比G縣的多，然而從治理成本上看，J市鄉(xiāng)村治理的成本卻是G縣的幾十甚至上百倍。J市的基層組織已經行政化、正規(guī)化，用行政化、正規(guī)化的基層組織來應對農村事務，不僅十分笨拙，而且基層組織本身也會產生大量的次生工作。

比如，J市的每一級組織運行都投入大量工作經費，為了體現工作成績，每一級組織都要搞大量的創(chuàng)建工作，每一級都提出高標準的工作要求，層層加碼，基層為了應付這些層層加碼，則必須投入更多的資源，造成組織不斷地自我膨脹。

G縣由于沒有資源投入，鄉(xiāng)村工作則保持簡約狀態(tài)，對于必須完成的硬性任務之外的工作，基層采取能應付就應付過去的工作態(tài)度，對于非必要的工作絕對不投入精力，應付便是真的在應付。

二

當前農村真正重要的工作主要包括生產生活上的基本公共品供給，如通村公路硬化后的維護、水利設施維護、機耕道維修、垃圾清運、新農保新農合收取等。在這些基本工作完成之后，東部地區(qū)與中西部地區(qū)的差異在于，東部地區(qū)不僅要完成基本公共服務的供給，而且還制造出大量的創(chuàng)新創(chuàng)建工作，陷入形式主義。

東部地區(qū)在基本任務外出之外，還主動制造出形式主義，前提是東部地區(qū)具備這樣的財政條件。

在取消農業(yè)稅之后的很長一段時期，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村治理都保持著消極形態(tài)，鄉(xiāng)村做多少事情和做哪些事情，主要取決于上級轉移支付的多少。站在上級來看，中西部地區(qū)的鄉(xiāng)村兩級因為財力不足、能力不足，國家也只是從基本生產生活秩序維護上提要求，使得中西部地區(qū)的基層不激進。

近年來，國家治理下鄉(xiāng)改變了這一點，讓中西部地區(qū)基層治理的自主空間越來越小，擠壓了基層主體性。這一趨勢包括幾個方面：

一是扶貧工作帶來的基層治理精細化。中西部地區(qū)是扶貧攻堅的重點，扶貧政策涉及多個條線，貧困人口也多種多樣，除了兩不愁三保障，還有產業(yè)發(fā)展等各種要求，實施精準扶貧的前提是對農村狀況進行精準識別。廣大中西部地區(qū)面臨著被精細統(tǒng)計和精準識別的問題，國家投入大量精力來確保政策的精準化執(zhí)行。隨著扶貧工作的結束，扶貧過程中形成的精細化工作要求已經成為基層工作的基本標準，國家試圖通過各種各樣的細致標準來提高政策執(zhí)行效率和約束基層干部的行為。

二是國家資源下鄉(xiāng)帶來的制度規(guī)范下鄉(xiāng)。中西部的公共服務供給主要依靠自上而下的財政轉移支付，且以中央和省市以上的轉移支付為主。每一筆資源下鄉(xiāng)都伴隨著過程監(jiān)管、程序控制和目標考核，資源下鄉(xiāng)使得基層工作被納入到自上而下的規(guī)范管理過程中。