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【文/ 賀雪峰】

一、

2020年5月6日，國內(nèi)某省自然資源廳政務(wù)動(dòng)態(tài)欄目發(fā)布“省自然資源廳召開《XX省村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃》等項(xiàng)目和技術(shù)規(guī)程專家研討會(huì)”，消息稱，國土空間空間規(guī)劃處將“編制全省村莊布局專項(xiàng)規(guī)劃，指導(dǎo)各地完成縣域村莊布局，制定全省合村并居規(guī)劃指導(dǎo)，穩(wěn)妥推進(jìn)合村并居”，引發(fā)廣泛關(guān)注。

據(jù)媒體進(jìn)一步的延伸報(bào)道，合村并居又叫做合村并點(diǎn)。該省之所以要合村并居，原因是“人口大省、農(nóng)業(yè)大省，有農(nóng)村常駐人口4900多萬，行政村6.9萬個(gè)，村莊密度0.43個(gè)/平方公里，平均每個(gè)村700多人”，“農(nóng)村人口多，村莊規(guī)模小、密度大”。

其實(shí)早在2001年，該省政府就出臺(tái)關(guān)于規(guī)范“小城鎮(zhèn)建設(shè)”的47號(hào)文件，對(duì)“合村并點(diǎn)”進(jìn)行了說明。“2008年開始實(shí)施合村并點(diǎn)試點(diǎn)的該省某市認(rèn)為，長期以來存在的村莊數(shù)量多、規(guī)模小，帶來的‘三高兩難’是制約農(nóng)村發(fā)展的瓶頸”。

三高“一是村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本高，基層負(fù)擔(dān)重。按每村平均5000元計(jì)算，僅全市財(cái)政承擔(dān)的村級(jí)工資費(fèi)用就近4000萬元。二是空心村比例高，土地浪費(fèi)嚴(yán)重。全市農(nóng)村人均居民點(diǎn)用地達(dá)257m2，高出國家標(biāo)準(zhǔn)107m2，空心村比例達(dá)80%。有的村莊房屋空置率高達(dá)50%。三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高，公共服務(wù)水平低。醫(yī)院、學(xué)校、超市等基礎(chǔ)設(shè)施，因村莊過于分散而低水平重復(fù)建設(shè)，國家的扶持資金分散到各村，就像撤胡椒面，收效甚微”。

兩難“一是村級(jí)管理水平低，帶領(lǐng)群眾增收致富難。二是民主管理難。大家族在村中的人口比例多，家庭宗派治村的痼疾難以割除”。

因?yàn)楹洗宀⒕邮菭可娴睫r(nóng)民基本生產(chǎn)生活的大事，所以該省自然資源廳召開一次專家研討會(huì)，就引發(fā)廣泛關(guān)注。合村并居在這個(gè)省是有特殊含義的，就是不僅合村并居，更重要的是合村并點(diǎn)。2014年我到該省某市調(diào)研，當(dāng)時(shí)規(guī)劃將8000個(gè)自然村全部拆掉，建1000個(gè)左右的大型社區(qū)。拆除8000個(gè)自然村，就牽涉到市全部農(nóng)民的利益。大拆大建，拆農(nóng)民房子要錢，建社區(qū)要錢，初步算下來也要超過千億資金投入。

合村并居后社區(qū)一景（無人機(jī)照片）。 新華社記者 丁洪法 攝

但該市是一個(gè)財(cái)政貧市，不可能拿得出這么多錢，市領(lǐng)導(dǎo)的想法是通過增減掛鉤，將拆農(nóng)民房子退出的宅基地形成城市建設(shè)用地指標(biāo)賣到其他市，換回資金搞建設(shè)。問題是其他市并不缺建設(shè)用地指標(biāo)，該市即使騰出建設(shè)用地指標(biāo)也賣不出去。

因此，只能靠貸款建社區(qū)，向農(nóng)民收取建設(shè)成本，以及降低建設(shè)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。結(jié)果就是，以前農(nóng)民在自己房子住得好好的，現(xiàn)在非得被強(qiáng)拆搬進(jìn)社區(qū)，還要自己出錢，搬進(jìn)社區(qū)房子的質(zhì)量差、面積小，社區(qū)也沒有可以存放農(nóng)具的空間，距離承包地太遠(yuǎn)，之前庭院種植蔬菜也沒地方了。

總之是搬到社區(qū)生活質(zhì)量下降了，生產(chǎn)生活更加不方便了，還將原來計(jì)劃到城市買房的積蓄用于買了社區(qū)質(zhì)量很差的住房。拆村并點(diǎn)的結(jié)果就是：政府花了很多錢，農(nóng)民不滿意，規(guī)劃因此無法持續(xù)。該市終于在拆除大概10%的村莊以后難以為繼，合村并居不了了之。

合村并點(diǎn)并非在一省一地在做。2015年9月14日某市曾發(fā)生過一個(gè)影響惡劣的拆遷案，就是為讓農(nóng)民搬到合村并點(diǎn)的社區(qū)，強(qiáng)拆農(nóng)民的房子。農(nóng)民不愿搬，在自家房子堅(jiān)守不出被燒死。農(nóng)民寧愿燒死也不愿搬遷，是因?yàn)楹洗宀Ⅻc(diǎn)的社區(qū)住房質(zhì)量差，生活不方便，生產(chǎn)更不方便，還要自己出錢買房。雖然農(nóng)民不愿搬遷被燒死的極端情況比較罕見，但農(nóng)民普遍反對(duì)合村并點(diǎn)卻是事實(shí)。

二、

那么，為什么各地非得花費(fèi)巨額財(cái)力去合村并居，拆農(nóng)民房子建社區(qū)呢？前引某市所說“三高兩難”成為支撐地方政府著魔于拆農(nóng)民房子的理由。問題是，“三高兩難”實(shí)在是小學(xué)算術(shù)題，經(jīng)不起算啊。

村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本高？相對(duì)于計(jì)劃花費(fèi)上千億資金來合村并點(diǎn)，每年4000萬元村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本何足掛齒！

空心村比例高？農(nóng)民進(jìn)城自然就會(huì)有空心村，空心村仍然還有無法進(jìn)城農(nóng)戶需要留村務(wù)農(nóng)，還有大量進(jìn)城失敗的農(nóng)民將來需要返鄉(xiāng)，村莊對(duì)農(nóng)民生活的保底顯然極為重要。有農(nóng)民進(jìn)城了，將房子空在那里，他們需要時(shí)再回來住，為何非得將農(nóng)民進(jìn)城后留下的空房子立即拆掉？

有人說農(nóng)民空房子不住人，浪費(fèi)了土地。問題是，不住人的空房子就是空在那里，土地也仍然在那里，怎么就是浪費(fèi)？中國并沒有糧食緊張到非得將農(nóng)民房子拆掉將宅基地復(fù)墾種糧食的地步。反過來當(dāng)前中國仍然存在普遍的季節(jié)性拋荒。耕地大量拋荒，卻將拆農(nóng)民房子復(fù)墾農(nóng)民宅基地種糧食當(dāng)作頭等大事來抓，豈不荒唐？何況農(nóng)民空房子仍然是作為退路來保留的。2020年新冠疫情條件下面，幸虧農(nóng)民在農(nóng)村有房子，他們可以返鄉(xiāng)安全度過疫情。

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本高？絕大多數(shù)農(nóng)戶都已經(jīng)自發(fā)到城市買房了，農(nóng)民城市化是必然趨勢(shì)，指望靠合村并點(diǎn)來為農(nóng)民提供良好基礎(chǔ)設(shè)施，恰恰是花了大錢沒辦成事。

“兩難”就更不能成立了。帶領(lǐng)群眾增收致富難？第一，群眾增收致富的機(jī)會(huì)在城市，指望村干部帶領(lǐng)農(nóng)民群眾致富怎么可能！第二，合村并點(diǎn)大折騰就能突然冒出帶領(lǐng)群眾致富的村干部？民主管理難？將小村合并成為大村就可以防止家庭宗派治村的痼疾？大村有大村的管理難處，小村有小村的管理優(yōu)勢(shì)。從來沒有證據(jù)可以證明民主管理難不難與村莊規(guī)模大小有關(guān)系。

三、

相對(duì)全國來講，上文提到的某省行政村規(guī)模普遍偏小，這個(gè)意義上講，合村并居也并非就一定不好（當(dāng)然，我以為合村并居沒必要），但合村就合村，何必花那么多資金去拆農(nóng)民房子，建所謂“新型社區(qū)”。

該省在村莊之上普遍有管理區(qū)，行政村與全國絕大多數(shù)省市的自然村（也就是村民小組）比較類似，管理區(qū)與全國絕大多數(shù)省市行政村比較類似。在我看來，合村并居最簡單的辦法是將現(xiàn)在的行政村改成自然村基礎(chǔ)上的村民小組，將管理區(qū)改成行政村。

改變體制，不拆農(nóng)民房子，更不拆掉自然村。一個(gè)管理區(qū)下面有若干個(gè)自然村，有若干分散的居民點(diǎn)，有什么不好？這方面，該省另一市在管理區(qū)一級(jí)搞黨建示范區(qū)，沒有大拆大建，幾乎不花財(cái)政成本，就完全解決了所謂“三高兩難”的問題，群眾滿意，又沒有財(cái)政壓力。這才是實(shí)事求是的做法。

四、

實(shí)際上，最奇怪的事情是，牽頭合村并居的居然是該省自然資源廳，就是過去的國土資源廳。本來行政建制應(yīng)當(dāng)歸組織和民政部門管，是地方政府的職責(zé)，自然資源廳只管理土地，何以會(huì)管到合村并居上來？自然資源廳管到村級(jí)組織行政成本太高、村干部帶領(lǐng)農(nóng)民致富難上來，手也未免伸得太長了一點(diǎn)？

之所以自然資源廳手會(huì)伸這么長，與自然資源部曾發(fā)布的“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策有關(guān)。為了節(jié)約土地資源，原國土資源部出臺(tái)政策，允許地方政府在減少農(nóng)村建設(shè)用地的同時(shí)增加城市建設(shè)用地指標(biāo)。農(nóng)村建設(shè)用地主要是農(nóng)民宅基地，減少農(nóng)村建設(shè)用地就要拆農(nóng)民房子，將農(nóng)民宅基地復(fù)墾為耕地。地方政府為了獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)，動(dòng)起歪腦筋，通過合村并點(diǎn)來拆農(nóng)民房子。拆了農(nóng)民房子農(nóng)民住哪里？就住到廉價(jià)低質(zhì)量建設(shè)的所謂社區(qū)，農(nóng)民生活生產(chǎn)因此變得很不便利。

在經(jīng)濟(jì)條件比較好、財(cái)政能力比較強(qiáng)的地區(qū)，地方政府拆農(nóng)民房子會(huì)給予比較多的補(bǔ)償，農(nóng)民搬進(jìn)社區(qū)還比較滿意，比如四川成都和山東青島，政府財(cái)力比較強(qiáng)，實(shí)行增減掛鉤，農(nóng)民還是受益了的。而對(duì)于財(cái)政窮市，地方政府沒有財(cái)政能力，拆農(nóng)民房子卻不能讓農(nóng)民獲得滿意的安置，搞得天怨人怒，甚至因此燒死了不愿拆房子的農(nóng)民。在全國絕大部分地區(qū)因?yàn)楹洗宀Ⅻc(diǎn)造成極其嚴(yán)重的農(nóng)民利益受損和干群關(guān)系對(duì)立。

因?yàn)樽陨碡?cái)力不行，希望將拆農(nóng)民房子所減少的農(nóng)村建設(shè)用地變成可以交易的城市建設(shè)用地指標(biāo)，問題是，農(nóng)村宅基地太多，拆除8000個(gè)自然村減少農(nóng)村建設(shè)用地掛鉤形成的城市建設(shè)用地指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過市場(chǎng)需求。剛開始時(shí)是希望將指標(biāo)賣給比較富一點(diǎn)的地區(qū)，問題是其他地區(qū)也有增減掛鉤，不缺指標(biāo)。原本指望靠拆農(nóng)民房再賣指標(biāo)獲得土地財(cái)政收入，用這個(gè)收入償還建設(shè)社區(qū)的貸款?，F(xiàn)在指標(biāo)賣不出去，建設(shè)社區(qū)的巨額貸款無法償還，地方政府因此形成了巨額地方債務(wù)。

五、

合村并居因此成為農(nóng)民不滿意、地方高負(fù)債、國家利益受損失、大量資源被浪費(fèi)的多輸?shù)恼垓v。

這樣的折騰不能再搞了。