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七、財政資源密集與基層治理內(nèi)卷

東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，因為聚集了大量二三產(chǎn)業(yè)，有密集的GDP，地方政府有豐厚的財政收入，村集體也有大量的集體經(jīng)濟(jì)收入。

因為有財政資源，東部沿海地區(qū)農(nóng)村基層治理就能夠做得比較精細(xì)，可以采用更多的新技術(shù)，購買更多服務(wù)，在防止小概率事件上投入更多的行政資源，以及進(jìn)行更多創(chuàng)新、創(chuàng)建的活動。

從村一級來看，因為村集體有資源，且鄉(xiāng)村工業(yè)化也造成村莊治理事務(wù)大幅度增加，自然而然，村干部工作專職化了，待遇工資化，村級組織變成正式科層組織，村干部不再只是拿誤工補(bǔ)貼的不脫產(chǎn)干部。

從鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級來看，因為財政資源密集，在正式行政編制有限的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過合同聘用、臨時聘用、購買服務(wù)，大幅度增加了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)正式編制人員與聘用人員的比例可以達(dá)到1：4。

東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)村干部的待遇要遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)貏趧恿κ袌龃?。一般來講，當(dāng)前沿海地區(qū)工廠生產(chǎn)線上的工人月薪可達(dá)5000元至8000元，當(dāng)然這些工人十分辛苦且往往要加班；鄉(xiāng)鎮(zhèn)有正式編制的員工年薪可以達(dá)到20萬元至30萬元，合同制聘用人員的年薪也可以達(dá)到10萬元至15萬元?？梢姾贤破赣萌藛T的待遇比生產(chǎn)線上的工人待遇好得多，因此，在東部沿海地區(qū)，聘用制的城管和大學(xué)生村官隊伍都相當(dāng)穩(wěn)定。

合同制以外還有臨時聘用人員。其典型是珠三角地區(qū)村莊聘用的治安巡邏隊，以及各種臨時聘用人員，主要是本地年輕人。這些人員不愿進(jìn)入工廠生產(chǎn)線，又找不到合適的白領(lǐng)工作，就進(jìn)入由村集體發(fā)報酬的臨時聘用崗位。筆者在東莞一個村調(diào)研發(fā)現(xiàn)，村辦公大樓里竟然有三百多人上班，其中90%為當(dāng)?shù)貨]有找到合適工作的臨時聘用人員，待遇低于工廠生產(chǎn)線，大約只有3000元／月。臨聘人員隊伍往往是不穩(wěn)定的。

因為財政資源密集，基層治理中就可能為防止出現(xiàn)意外而在每件小事上投入巨大資源，做得過于精細(xì)。在常規(guī)治理中，雖然存在治理內(nèi)卷的問題，卻還不是特別大的問題。一旦遇到非常規(guī)時期，過度精細(xì)確保萬無一失的治理模式的治理底線就會被擊穿，導(dǎo)致治理失敗。

東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)基層治理資源密集主要得益于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)。相對來講，中西部地區(qū)基層治理的資源主要來自國家財政轉(zhuǎn)移支付。

黨的十八大以后，國家資源下鄉(xiāng)力度加大，伴隨國家資源下鄉(xiāng)的是國家規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和程序的下鄉(xiāng)，以及檢查監(jiān)督的下鄉(xiāng)。中西部地區(qū)基層治理的中心工作由之前主要從農(nóng)村汲取資源并因此主要是做群眾工作，變成主要是協(xié)助國家資源安全下鄉(xiāng)，以及應(yīng)對上級檢查監(jiān)督。基層治理的重心發(fā)生重大轉(zhuǎn)換。

在從農(nóng)村汲取資源時期，村干部的主要工作是協(xié)助征收稅費，上級安排任務(wù)相對有限。當(dāng)前，國家下鄉(xiāng)的資源越來越多，規(guī)范越來越嚴(yán)，檢查越來越頻繁，基層干部忙于應(yīng)付上級檢查，僅靠拿誤工補(bǔ)貼的不脫產(chǎn)干部已經(jīng)應(yīng)付不過來了。因此，當(dāng)前，村干部普遍脫產(chǎn)化、專職化和收入工資化，基層治理變成懸浮于農(nóng)村與農(nóng)民的空轉(zhuǎn)或內(nèi)卷。

從東西比較的角度來看，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的基層治理具有豐厚的內(nèi)部行政資源，要回應(yīng)當(dāng)?shù)刂卫碇械膯栴}，早在黨的十八大前基層治理就已正規(guī)化，基層治理體系變得龐大。中西部地區(qū)基層治理體系與國家資源下鄉(xiāng)有更加密切的關(guān)系，正是國家資源的下鄉(xiāng)，使中西部基層治理體系的重心由做群眾工作變成完成上級安排的任務(wù)。有趣的是，當(dāng)前中西部地區(qū)上級給基層安排的任務(wù)都是惠農(nóng)工作。缺少群眾工作，沒有農(nóng)民公共品需求偏好的表達(dá)渠道，惠農(nóng)任務(wù)就很容易走偏。

以上各節(jié)的討論可以列表3。

八、大國經(jīng)濟(jì)、內(nèi)循環(huán)與相對均衡的中國經(jīng)濟(jì)圖景

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)分布出現(xiàn)的中西差異，與中國加入世界經(jīng)濟(jì)體系，成為“世界工廠”有密切關(guān)系。正是因為具有良好的區(qū)位優(yōu)勢，以長三角和珠三角為典型的沿海地區(qū)吸引了全世界資本和全國勞動力，生產(chǎn)了大量供給全球的加工制造產(chǎn)品，中國人口和經(jīng)濟(jì)高度聚集到沿海地區(qū)，沿海地區(qū)農(nóng)村工業(yè)化，在相當(dāng)有限的國土上形成極為密集的人口與經(jīng)濟(jì)規(guī)模，也就是形成了沿海城市經(jīng)濟(jì)帶。

中國加入世界貿(mào)易組織以后，政策上支持出口導(dǎo)向型經(jīng)濟(jì)，對沿海地區(qū)采取更加優(yōu)惠的特殊政策，經(jīng)濟(jì)持續(xù)集聚，形成強(qiáng)大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)。良好的基礎(chǔ)設(shè)施，完善的產(chǎn)業(yè)配套，暢通的物流，面向國際國內(nèi)的市場，進(jìn)一步強(qiáng)化了東部沿海地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，并帶動形成其他優(yōu)勢比如金融、科技優(yōu)勢。

東部沿海地區(qū)發(fā)展到一定階段，就要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)升級，淘汰落后產(chǎn)能，“騰籠換鳥”，一部分被淘汰下來的產(chǎn)能向中西部轉(zhuǎn)移，中西部通過對接?xùn)|部地區(qū)淘汰產(chǎn)能，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)成長。具有對接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)能的合適空間，除了省會城市以外，還有大量具有經(jīng)濟(jì)成長性的地級市，經(jīng)過持續(xù)的產(chǎn)業(yè)成長，一些地級市就可能成為適合現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)發(fā)展的區(qū)域中心城市。

中國加入全球經(jīng)濟(jì)體系以后，東部沿海地區(qū)利用區(qū)位優(yōu)勢獲得了更快的成長。中國是大國，大國經(jīng)濟(jì)不可能只有東部沿海地區(qū)的經(jīng)濟(jì)成長。中西部地區(qū)以省會城市和區(qū)域中心城市為代表，一直是區(qū)域人口與經(jīng)濟(jì)中心，具有強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)、科技和教育實力，這些地區(qū)不只是具有良好的對接?xùn)|部地區(qū)淘汰產(chǎn)能的能力，而且本身就是十分重要的制造中心，實際上經(jīng)濟(jì)也獲得持續(xù)成長。典型的有中西部地區(qū)的武漢、重慶、成都、西安、鄭州，以及大批區(qū)域經(jīng)濟(jì)中心城市。

大國經(jīng)濟(jì)的特點決定中國不可能將所有經(jīng)濟(jì)重心集中到沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，而是具有很多個在全國區(qū)域相對均衡分布的經(jīng)濟(jì)中心。因此，當(dāng)前中國的主要經(jīng)濟(jì)中心或產(chǎn)業(yè)中心大概可以包括兩個部分：一是東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，這個經(jīng)濟(jì)帶在相當(dāng)有限的土地上創(chuàng)造了占全國40%左右的GDP；另一個部分則是中西部地區(qū)以省會城市為典型的區(qū)域中心城市，這些區(qū)域中心城市同樣創(chuàng)造了全國大約40%的GDP。除沿海城市經(jīng)濟(jì)帶和中西部區(qū)域中心城市以外的廣大地區(qū)，占據(jù)了中國最多的國土面積，卻只有有限的人口和GDP。

當(dāng)前時期，中國經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)內(nèi)循環(huán)，中國經(jīng)濟(jì)成長到一定程度也必然會以內(nèi)循環(huán)為主。在內(nèi)循環(huán)的條件下，東部沿海地區(qū)的區(qū)位優(yōu)勢就沒有過去顯著，經(jīng)濟(jì)區(qū)域均衡布局就變得重要。相應(yīng)地，國家之前特別給予沿海地區(qū)的優(yōu)惠產(chǎn)業(yè)、金融等政策，也會更多地給予中西部地區(qū)，這就給中西部地區(qū)區(qū)域中心城市更多機(jī)會，也給中西部一些具有條件的地級市甚至縣域經(jīng)濟(jì)成長的機(jī)會。

白石洲——深圳最大城中村 圖片來源@視覺中國

九、小結(jié)：中西差異與政策的底層邏輯

僅僅從農(nóng)村基層治理的角度來看待東西差異就很有趣，即實際上，在當(dāng)前東部沿海地區(qū)已經(jīng)形成城市經(jīng)濟(jì)帶，這個城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的農(nóng)村已經(jīng)工業(yè)化，變成城市經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在組成部分，無論東部地區(qū)農(nóng)村是否仍然是農(nóng)村建制，其實質(zhì)都已是城市的邏輯。

廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村則不再可能實現(xiàn)鄉(xiāng)村工業(yè)化，農(nóng)民不可能有家門口的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，青壯年農(nóng)民必須進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，農(nóng)民快速進(jìn)城，這樣的農(nóng)村就完全不同于東部沿海地區(qū)的農(nóng)村。

當(dāng)前中國絕大多數(shù)百強(qiáng)縣都來自東部沿海地區(qū)。東部沿海地區(qū)百強(qiáng)縣的發(fā)展實際上不再服從之前的農(nóng)村農(nóng)業(yè)邏輯，而是按真正城市經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)和按城市經(jīng)濟(jì)來展開的。相對來講，中西部地區(qū)絕大多數(shù)縣域經(jīng)濟(jì)都建立在農(nóng)民外出務(wù)工收入和有限的農(nóng)業(yè)收入的基礎(chǔ)上，即使縣城開發(fā)了大量房地產(chǎn)，也主要是賣給在外務(wù)工賺錢的農(nóng)民工，在縣城買房的農(nóng)民卻無法在縣城找到合適的二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會，他們就一定還要進(jìn)行第二次城市化，直到生活的地方與工作機(jī)會相匹配。

當(dāng)前中國沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村為廣大的中西部地區(qū)農(nóng)村創(chuàng)造的各種先進(jìn)經(jīng)驗，比如江蘇率先實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，浙江進(jìn)行美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，上海促進(jìn)家庭農(nóng)場發(fā)展，珠三角發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)等等，以及沿海發(fā)達(dá)地區(qū)強(qiáng)勁的縣域經(jīng)濟(jì)、精細(xì)的社會治理、正規(guī)化的基層政權(quán)和基層組織建設(shè)，都正在成為廣大中西部農(nóng)村學(xué)習(xí)的先進(jìn)經(jīng)驗。

現(xiàn)在的問題是，假若東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村本質(zhì)上是城市的內(nèi)在組成部分，不過只是保留了農(nóng)村的名，早已不存在農(nóng)村的實，那么，東部沿海地區(qū)農(nóng)村創(chuàng)造出來的先進(jìn)經(jīng)驗其實不過是城市發(fā)展內(nèi)在邏輯的組成部分。在人口快速流出，二三產(chǎn)業(yè)幾乎沒有發(fā)展空間的情況下，中西部農(nóng)村學(xué)習(xí)本質(zhì)上是城市的東部沿海地區(qū)農(nóng)村創(chuàng)造出來的經(jīng)驗，結(jié)果就可能適得其反。

深刻認(rèn)識當(dāng)前中國農(nóng)村的東西差異，無論是在理論上還是在政策上都有十分重要的意義。