成人免费午夜在线观看,伊人久久精品,一区二区三区精品

中國的土地問題實在是炙手可熱，以至于不少原本對土地制度沒有什么研究的人也按捺不住出來說話。發(fā)表言論本來無可厚非，但是起碼要對相關(guān)的基本概念和基本邏輯有所了解，否則難免有混淆視聽之嫌。近日，胡舒立女士在《堅持土地改革的市場化方向》（2014年9月29日出版的財新《新世紀》周刊第38期社評）一文中就“土地開發(fā)權(quán)”發(fā)表自己的觀點，竊以為不甚妥當(dāng)。因為國內(nèi)學(xué)者尤其是市場崇拜者普遍對土地開發(fā)權(quán)一知半解，而土地開發(fā)權(quán)在很多國家已獲得長期實踐，其重要價值日益彰顯，因此有必要對其進行一番仔細梳理。

土地開發(fā)權(quán)也可以稱為土地發(fā)展權(quán)（翻譯不同而已），胡女士認為該權(quán)利系指“在土地上建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施并取得收益的權(quán)利”，是一種“地上權(quán)”，“對應(yīng)在中國稱為‘建設(shè)用地使用權(quán)’，是從所有權(quán)中分離（獨立）出來的一種用益物權(quán)”。按照她的解釋，（1）土地開發(fā)權(quán)是土地使用權(quán)的一種，屬于用益物權(quán)；（2）土地開發(fā)權(quán)歸屬于土地所有權(quán)，受所有權(quán)人的支配；（3）土地增值收益歸土地所有權(quán)人獨享。因此，既然農(nóng)村土地屬于集體所有，集體當(dāng)然可以依據(jù)所有權(quán)主張土地開發(fā)權(quán)，自行在集體土地上“建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施并取得收益”，而無需通過國家征收，此即所謂的“同地同權(quán)”。

然而，土地開發(fā)權(quán)既不是用益物權(quán)，也不歸屬于土地所有權(quán)。

土地開發(fā)權(quán)是英國為了解決城市化過程中出現(xiàn)的利益分配不均而進行的制度設(shè)計。最初，由于土地開發(fā)權(quán)創(chuàng)設(shè)的主要目的在于保護農(nóng)地，因而又稱為“農(nóng)地開發(fā)權(quán)”，即農(nóng)地變更為城市建設(shè)用地的權(quán)利。創(chuàng)設(shè)土地開發(fā)權(quán)后，附屬于土地之上的其他一切財產(chǎn)權(quán)則以目前已經(jīng)依法取得的權(quán)利為限，亦即農(nóng)地所有權(quán)的范圍；至于此后變更農(nóng)地使用類別的權(quán)利則屬于土地開發(fā)權(quán)。

按照英國學(xué)者卡林沃思等人的定義，土地開發(fā)權(quán)就是“在地上、地面、地下進行建筑建造、工程建設(shè)、礦產(chǎn)開采或其他工作，或在對任何建筑、土地的使用中所進行的任何實質(zhì)性改變”的權(quán)限。英國1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，一切私有土地將來的開發(fā)權(quán)（也即變更土地使用類別之權(quán)）歸國家所有，由國家獨占。

所謂“地上權(quán)”，主要來自大陸法系的規(guī)定。1990年的《德國民法典》第1012條對地上權(quán)的概念進行界定，指因土地的所有權(quán)人設(shè)定其他權(quán)利而獲得利益的人，享有在土地的地上或者地下設(shè)置建筑物的可轉(zhuǎn)讓或者可繼承的權(quán)利。顯然，土地開發(fā)權(quán)并不是指所有權(quán)人對土地的使用權(quán)，而是改變土地使用類別的權(quán)限；而地上權(quán)則是在已經(jīng)界定土地使用類別之后，對土地的利用權(quán)利。

為什么實行土地私有制的英國要設(shè)置一種歸屬于國家的土地開發(fā)權(quán)呢？隨著英國城市化的發(fā)展，一方面出現(xiàn)了因城市規(guī)劃變動導(dǎo)致土地區(qū)位的差異變化給土地權(quán)利人帶來土地收益上的“暴利”或“暴損”等不公平現(xiàn)象，另一方面出現(xiàn)了土地權(quán)利人對私有土地產(chǎn)權(quán)的濫用和對土地的過度自主開發(fā)造成的諸如房屋建筑密集擁擠、環(huán)境污染嚴重、房價劇漲等諸多有悖于公共利益的嚴重問題。

正是為了解決這些問題，1947年英國工黨政府在新頒布的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中采納了土地開發(fā)權(quán)國有化的思想。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，任何土地開發(fā)必須符合計劃許可，即使土地權(quán)利人所要改變的土地用途與發(fā)展計劃一致，也必須得到規(guī)劃機關(guān)的開發(fā)許可（農(nóng)地之間變換用途者除外）；獲得開發(fā)許可者必須在開發(fā)前先向政府交納100%的開發(fā)稅，即開發(fā)收益全部歸國家。盡管因為不同政黨輪流執(zhí)政對土地政策造成一定影響，政府與土地權(quán)利人在土地增值收益上的分配比例時有變化，但是土地開發(fā)權(quán)歸國家所有卻始終是英國土地增值收益分配的基礎(chǔ)。

英國農(nóng)民最多能搞搞麥田怪圈，開發(fā)蓋大樓也是不行的。圖為農(nóng)民Tom Robinson2012年創(chuàng)作的“博爾特麥圈”，為自己的偶像加油。

在法國，根據(jù)法律規(guī)定，自1983年1月7日之后，除已設(shè)居民點地區(qū)和包括在城市規(guī)劃文件中的區(qū)域外，禁止在國土上其他地方建造房屋；如果市鎮(zhèn)要求擴建市區(qū)，它們就必須制定土地占用計劃。顯然，在英法等國，土地所有權(quán)者也沒有在自己土地上隨便建房的“自由”。

如果胡女士了解更多的土地開發(fā)權(quán)制度，或許可以拿美國的案例來反駁我。按照很多學(xué)者的觀點，美國的土地開發(fā)權(quán)歸屬于土地所有權(quán)者，似乎可以證明土地開發(fā)權(quán)只是所有權(quán)的一種衍生物。然而更深入的研究可以表明，即使在美國，雖然土地開發(fā)收益歸所有權(quán)人享有，但是土地開發(fā)權(quán)本身并非由土地所有權(quán)創(chuàng)制，而是直接來自于國家管制權(quán)的創(chuàng)制，只是在創(chuàng)制之后將相關(guān)收益讓渡給所有權(quán)人而已。

美國的土地開發(fā)權(quán)制度是在土地分區(qū)（用途管制）制度沒有有效控制住農(nóng)地大量流失和城市對農(nóng)地大量蠶食的情況下于20世紀60年代仿照英國設(shè)置的，主要由土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度和土地開發(fā)權(quán)征購制度組成。土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓制度將土地分區(qū)為受限制開發(fā)區(qū)（又稱作開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)）和可開發(fā)區(qū)（又稱作開發(fā)權(quán)受讓區(qū)），土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓區(qū)是根據(jù)規(guī)劃需要保護的區(qū)域或者是禁止工商業(yè)開發(fā)的區(qū)域，通常是農(nóng)業(yè)用地區(qū)、自然環(huán)境脆弱區(qū)等；土地開發(fā)權(quán)受讓區(qū)是根據(jù)規(guī)劃可以進行土地開發(fā)建設(shè)的區(qū)域，通常是城市中心地帶。

土地開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓的基本流程是受限制開發(fā)區(qū)賣出土地開發(fā)權(quán)，可開發(fā)區(qū)買入土地開發(fā)權(quán)。買入土地開發(fā)權(quán)的土地開發(fā)商可以享有在可開發(fā)區(qū)原有土地上進行額外開發(fā)的權(quán)利，從而獲取更多的土地增值收益；土地開發(fā)權(quán)的受限制開發(fā)區(qū)的土地所有者或者是保留土地開發(fā)權(quán)，繼續(xù)按照原來的土地規(guī)劃用途來利用土地，或者是賣出土地開發(fā)權(quán)以獲得一定的經(jīng)濟補償，之后其土地的原有用途就被明確固定下來。

土地開發(fā)權(quán)征購制度是指在土地所有者同意的情況下，由政府對相應(yīng)地塊的開發(fā)權(quán)進行征購，之后該地塊的原有用途將不得改變?？梢?，美國土地開發(fā)權(quán)的核心是對受限制區(qū)和可開發(fā)區(qū)的規(guī)劃分區(qū)，而根據(jù)薩瑟蘭大法官的觀點，政府對土地分區(qū)規(guī)劃的權(quán)力來源于管制權(quán)，把工業(yè)用途從居住用途中分開的條例，可以保護住宅不受噪音、煙塵、異味以及其它類似侵犯物的干擾。（See Village of Euclid v. Ambler Realty Co., 272 U.S.365(1926).）

即使承認土地開發(fā)權(quán)源于國家對土地的管制，且土地增值收益不應(yīng)當(dāng)歸土地所有者獨享，中國實行的“集體土地須經(jīng)國家征用方能入市經(jīng)營”難道不是全球“獨此一家”因此需要被徹底拋棄嗎？答案是否定的。從美國和英國的土地開發(fā)權(quán)設(shè)計來看，在本質(zhì)上并沒有區(qū)別，前者將土地增值收益通過市場交易的方式進行公平配置，后者則是將土地增值收益集中于國家然后再進行公平配置。中國的做法與英國類似，只是英國是在收取開發(fā)稅之后將開發(fā)權(quán)限轉(zhuǎn)讓給個人，而中國則是由政府直接進行土地開發(fā)從而集中獲取增值收益再行分配。

其實只要稍有了解就會發(fā)現(xiàn)，中國的土地開發(fā)模式并非“獨此一家”。法國在20世紀70 年代以后，由于迅速工業(yè)化和城市化導(dǎo)致城市過密、居住環(huán)境不良、環(huán)境污染、社會分配不公等問題，政府在1975年公布了《改革土地政策的法律》，1976年修改了《城市規(guī)劃法典》。新的土地政策要求有計劃地擴大政府保留地，建立經(jīng)常性的先買制度。與此同時，建立法定上限密度限制，規(guī)定屬于土地所有權(quán)之一的建筑權(quán)有一低水平的上限容積率限制，超過限制的建筑權(quán)屬于地方政府所有。

法國人認為，一塊農(nóng)地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)，主要是由于政府規(guī)劃和房地產(chǎn)市場的作用。因此，地方政府完全可以預(yù)先購買這些土地，從而擁有控制土地價格的機制。如此，地方行政部門使用國家權(quán)力，用低價購買土地，配以相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施，再將土地投入市場。地方行政部門運用法律工具與財政手段，獨占了土地增值所得。這種土地優(yōu)先購買權(quán)與土地征用權(quán)是法國土地上的兩大法律工具。

巴黎地區(qū)土地和技術(shù)處是一個具有工商性質(zhì)的公共機構(gòu)，它的最初目標是通過為新建城市購買土地，管理對延期整治取得優(yōu)先購買權(quán)和購買受城市化威脅的林園和森林，從而為保障實施巴黎地區(qū)指導(dǎo)性方案創(chuàng)建一個有效的工具。巴黎地區(qū)土地和技術(shù)處自成立以來，已購買了近4萬公頃的土地。

同巴黎地區(qū)土地和技術(shù)處一樣，洛林地區(qū)城市公共土地管理處將其購買的土地再轉(zhuǎn)賣給領(lǐng)土整治者，其價格按全部經(jīng)營費用計算如下：土地購買費+附加費用+管理處參與活動費用+3%的土地購買手續(xù)費。

雖然在具體的運行細節(jié)上不盡相同，但是在政府提前獲取土地并進行相應(yīng)開發(fā)以控制土地增值收益的機制上，法國與中國并無本質(zhì)區(qū)別。

在土地增值之前由政府預(yù)先進行征購（土地國有化），以此作為調(diào)控土地市場、合理控制土地價格、實現(xiàn)土地增值的公平分配具有重要的現(xiàn)實意義。因此，很多國家和地區(qū)都會采取這一做法。

德國在1971年頒布《城市更新和開發(fā)法》和《城市建設(shè)促進法》，要求土地所有者補償由于舊城改造導(dǎo)致地價上漲而獲得的利益，以促進城市改造和城市擴展開發(fā)活動；1976年，為適應(yīng)石油危機造成的城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化，政府又頒布了《聯(lián)邦建設(shè)法補充條例》借以進一步改善地方政府的規(guī)劃管理權(quán)限，加速了城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地的強行征購程序，擴大了地方政府對規(guī)劃用地的預(yù)購權(quán)。

1975年英國工黨政府公布《土地公有化法》，并于1976年4月6日開始施行，該法律賦予地方政府可以用征購命令低價收購開發(fā)用地。

通過征購，美國政府擁有占50個州總面積33%的土地；如果加上州和地方政府擁有的土地，美國公共所有的土地占到了美國總面積的42%。

新加坡1965年獨立以后，公布《土地征用法》進行土地收購，積極推行土地國有化?，F(xiàn)在，全國土地中，53.7%是國有地。

1950年以后，瑞典的斯德哥爾摩市政府通過實行先買權(quán)，現(xiàn)在已獲得城市商業(yè)地區(qū)50%以上的土地和居住地區(qū)70%以上的土地，并且政府取得的土地不再轉(zhuǎn)賣只可出租。

而在香港地區(qū)，自1842年以來，香港政府一直對香港幾乎所有房地產(chǎn)都擁有永久性的核心產(chǎn)權(quán)。因此，從某種意義上講，土地的國有化或公有化正在成為一種優(yōu)化土地管理、完善土地增值分配的重要工具。

即使認同上述所有證據(jù)，很多中國學(xué)者始終堅定地認為，在集體土地國有化的過程中，政府過多地分享了土地增值收益，而給予農(nóng)民集體的補償則處于過低的水平。這種判斷幾乎成為所有主張“同地同權(quán)”者的核心理由——只有按照市場價格進行補償、讓農(nóng)民獨享土地增值收益，才能切實保障農(nóng)民利益！

前文的證據(jù)已經(jīng)表明，土地開發(fā)權(quán)來源于國家的土地管制和規(guī)劃，由農(nóng)民獨享土地增值收益顯然有失公允，至少在英國、美國、法國、德國等實行土地私有制的國家是不允許如此分配的。

另外，從已經(jīng)掌握的證據(jù)來看，中國對失地農(nóng)民的補償標準（以原有土地用途為基礎(chǔ)進行補償）很難說是不合理的。

在英國，土地補償標準是按建設(shè)發(fā)生前的某一時點的土地價值，即未受建設(shè)計劃影響的土地價值來確定。這一補償標準符合等值原則，即土地補償使被征地人不致因建設(shè)計劃而利益受損，但也不應(yīng)從中額外獲益。

在法國，從1935年開始，所有一系列法律條文都力求達到限定征收土地的賠償，主要是嚴禁由于公布或?qū)嵤┡c征收行動有關(guān)的工程所引起的投機性漲價。尤其是在1965年，法國政府提出一個原則，即只考慮在進行官方調(diào)查的一年前有關(guān)產(chǎn)業(yè)的“實際用途”，以免地主企圖從征用所造成的增值中獲利而采取預(yù)測性行為（在中國，這種行為被稱為“種房子”）。

在新加坡，土地收購是行政行為，其補償價格按1973年11月30日時點的價格，或者是按征購時點價格中最低的價格補償；而且，決定征購的土地，不許拒賣，也不能到法院起訴；在土地開發(fā)方面，不允許私營廠商借機謀取額外利益，從根本上消除炒賣土地、土地投機等現(xiàn)象。

由此可見，多數(shù)國家在土地征購過程中，幾乎都是以土地原有用途確定價格來進行補償?shù)?，盡可能不將土地增值收益納入其中，以避免增值收益的不公平分配。

根據(jù)丁成日教授（美國馬里蘭大學(xué)城市規(guī)劃系終身教授，中國城市發(fā)展與土地政策中心主任）的分析，按照我國《土地管理法》的規(guī)定，征地補償標準在絕大多數(shù)情況下都高于農(nóng)業(yè)土地價格，特別是考慮到在分析過程中的農(nóng)業(yè)地租是偏高地估計，因而農(nóng)業(yè)土地價值也是偏高地估計。如果是這樣的話，征地補償過低的觀點顯然缺乏理論和事實依據(jù)。

綜上所述，土地開發(fā)權(quán)來源于國家的土地管制和規(guī)劃，其核心內(nèi)容是對土地增值收益的公平分配。無論是在資本主義國家還是社會主義國家，土地資源都是稀缺的，而城市化過程中土地增值收益的出現(xiàn)與土地所有者沒有任何關(guān)系，實際上是國家土地管制規(guī)劃以及整個經(jīng)濟社會發(fā)展在相關(guān)地塊上的利益投射。因此，通過設(shè)置土地開發(fā)權(quán)，利用市場手段（美國）或行政手段（英國、法國、中國）來統(tǒng)籌分配土地增值收益，能夠較好地實現(xiàn)社會公正。

實際上，各國的經(jīng)驗表明，通過行政手段預(yù)先征購?fù)恋赜欣诟玫乜刂仆恋貎r格、保護農(nóng)地和其他具有生態(tài)意義的土地不受城市化的過度侵蝕。而在征購（土地國有化）過程中，對土地所有者的補償是以原有土地用途為標準進行的，不包含因為城市規(guī)劃所帶來的增值收益。那么，集體土地通過國有化（以原有土地用途為基礎(chǔ)獲得補償）方能入市經(jīng)營，中國“獨特”的土地開發(fā)權(quán)模式似乎也沒有那么獨特或不堪！

如此看來，大量中國學(xué)者所津津樂道的“同地同權(quán)”，無非是要求將原本不歸屬于土地所有者的土地增值收益全部歸其所有，以此重新制造一個早在新民主主義革命中已被打破的土地食利階層。如果連資本主義國家都反對這一做法，作為社會主義國家的中國拿什么理由來為“再造土地食利階層”進行辯護？