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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 劉炳輝】

2020年的新型冠狀病毒肺炎疫情可謂“超級疫情”，其快速傳播首先當(dāng)然是病毒本身的特性（傳播性強、潛伏期長、潛伏期依然有傳染性等），但能夠十余天功夫擴散到全國并引起滔天巨浪，根本上來說還是社會的結(jié)構(gòu)和運行出現(xiàn)了前所未有的巨變，中國歷史上從來沒有一場疫情以如此短暫的時間波及全國。作為一場嚴(yán)重的公共衛(wèi)生安全事件，“衛(wèi)生”是起源，但關(guān)鍵的問題是“公共”。

為何本次疫情在全國范圍內(nèi)能如此快速傳播？筆者總結(jié)主要有四個條件：中國進入大流動社會、春運的特殊時期、武漢的交通樞紐地位、地方政府初期反應(yīng)遲緩。四個因素中，第四個是容易引起輿論關(guān)注并被廣泛抨擊的，但其實前三個是更為基礎(chǔ)性的。在對重大社會事件分析總結(jié)時，我們既要看到“黑天鵝”，更要關(guān)注“灰犀牛”，思考那些從根本上制約和影響我們這個時代的深層因素。

大流動社會可謂當(dāng)代中國國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化面臨的長期根本挑戰(zhàn)。本次新冠肺炎疫情的應(yīng)對，也被各界廣泛認(rèn)為是“對我國治理體系和能力的一次大考”。鑒于戰(zhàn)“疫”還在進行中，各方面信息和總結(jié)尚難以周全，倉促下結(jié)論更是不合適的。

但面對大流動社會及其治理難題已經(jīng)不是一日兩日，中國在最近三十年中積極應(yīng)對，到底積累了哪些經(jīng)驗?zāi)?？這些經(jīng)驗?zāi)男┰诒敬螒?zhàn)“疫”過程中依然有效，哪些短板是此次新暴露出來的？有效的梳理總結(jié)過去流動社會“常態(tài)治理”的基本經(jīng)驗，才更有利于我們?nèi)蘸罂偨Y(jié)此次“危機治理”的經(jīng)驗教訓(xùn)。

1月9日凌晨，在合肥南動車運用所，春運動車組正在存車線上編組

1992年鄧小平視察南方講話之后，中國開始堅定地邁向市場經(jīng)濟的發(fā)展道路，此后人口大流動的潮流興起，三十年來經(jīng)濟發(fā)展屢克難關(guān)而不斷壯大。上世紀(jì)八九十年代，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，在國民經(jīng)濟中一度是“三分天下有其一”，農(nóng)民工就業(yè)還有大量的“離土不離鄉(xiāng)”現(xiàn)象。

但隨著臨近世紀(jì)末的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量轉(zhuǎn)制與衰落，億萬農(nóng)民工進城打工成為主流。原先一整套以戶籍制度為依托，按照服務(wù)城市戶籍人口設(shè)計的社會治理體系頓時出現(xiàn)巨大的不適應(yīng)，世紀(jì)之交的大量群體性事件往往與農(nóng)民工群體有關(guān)。

面對社會矛盾和社會沖突的多發(fā)，“和諧社會”呼應(yīng)著時代的需求登上歷史舞臺。筆者近年來持續(xù)在長三角和珠三角等東南地區(qū)人口流入城市進行調(diào)研，當(dāng)?shù)亓鲃尤丝诠芾矸?wù)部門的老同志對這段歷史轉(zhuǎn)變過程都感觸頗深。尤其是2003年引起社會廣泛關(guān)注的發(fā)生于廣州的“孫志剛事件”，導(dǎo)致同年秋收容遣送制度被迅速廢止，流動人口管理過程中的強制手段被大幅度削弱，更加注重服務(wù)理念的推廣。

在本世紀(jì)初，為化解大規(guī)模人口流入帶來的城市治理難題，東部地區(qū)城市紛紛成立各類專門的流動人口管理服務(wù)部門：

2004年，江蘇蘇州張家港成為江蘇省內(nèi)首個設(shè)立專業(yè)機構(gòu)的縣區(qū)。

2005年，浙江嘉興市嘉善縣成為浙江省內(nèi)首個設(shè)立專門機構(gòu)的縣區(qū)（新嘉善人管理委員會，2007年統(tǒng)一跟隨嘉興市改為“新居民服務(wù)管理局”）。

2007年，浙江嘉興市成為全國首個在地級市中設(shè)立專職機構(gòu)的城市（嘉興市新居民服務(wù)管理局，2009年由設(shè)立時的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政部門）。

2008年，廣東省東莞市成為全國地級市中首個設(shè)立專職行政機構(gòu)的城市（新莞人服務(wù)管理局）。

2010年，浙江掀起成立相關(guān)機構(gòu)的高潮，紹興、溫州、舟山先后在地級市層面成立了專職機構(gòu)。

2018年常住流動人口（萬人）規(guī)模排前的30大城市，數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局

盡管在同一個地級市內(nèi)部各縣區(qū)之間體制上還有差異，但總體上是把機構(gòu)建立起來了。比如紹興市的相關(guān)部門是在公安局同時加掛一個牌子等。筆者曾統(tǒng)計梳理過，“根據(jù)‘六普’人口數(shù)據(jù)排列的外省流動人口占常住人口比例最高的東部22個城市中，有8個城市（東莞、深圳、溫州、惠州、嘉興、廣州、舟山、紹興）都曾經(jīng)出現(xiàn)過新增設(shè)部門的變革現(xiàn)象?！?

出現(xiàn)新問題，成立新機構(gòu)，既凸顯地方黨政的重視，也有利于工作有專屬隊伍落實。這一輪“增設(shè)部門”的改革實踐在特定的歷史時期起到了“暖人心”的積極意義。

但隨著實踐的不斷發(fā)展，科層組織運行有其自身的規(guī)律性，新成立的關(guān)于流動人口管理服務(wù)的部門遭遇了“職責(zé)不清、體制不順、協(xié)調(diào)乏力、隊伍難建”等四大挑戰(zhàn)，逐漸不敵與其同時開展的另外一種組織變革模式——領(lǐng)導(dǎo)小組，各類新機構(gòu)在2012年之后逐漸被撤銷合并，在最新一輪的黨和國家機構(gòu)改革中基本銷聲匿跡。

領(lǐng)導(dǎo)小組的組織變革模式在流動人口治理過程中更有競爭力，源于流動人口治理是一個牽涉極廣的復(fù)雜治理，涵蓋公安、教育、醫(yī)療、計生、環(huán)衛(wèi)、交通、社保、司法等二十余個部門，并非簡單新增設(shè)一個部門可以解決。