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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 劉炳輝】

2020年的新型冠狀病毒肺炎疫情可謂“超級(jí)疫情”，其快速傳播首先當(dāng)然是病毒本身的特性（傳播性強(qiáng)、潛伏期長(zhǎng)、潛伏期依然有傳染性等），但能夠十余天功夫擴(kuò)散到全國(guó)并引起滔天巨浪，根本上來(lái)說(shuō)還是社會(huì)的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行出現(xiàn)了前所未有的巨變，中國(guó)歷史上從來(lái)沒(méi)有一場(chǎng)疫情以如此短暫的時(shí)間波及全國(guó)。作為一場(chǎng)嚴(yán)重的公共衛(wèi)生安全事件，“衛(wèi)生”是起源，但關(guān)鍵的問(wèn)題是“公共”。

為何本次疫情在全國(guó)范圍內(nèi)能如此快速傳播？筆者總結(jié)主要有四個(gè)條件：中國(guó)進(jìn)入大流動(dòng)社會(huì)、春運(yùn)的特殊時(shí)期、武漢的交通樞紐地位、地方政府初期反應(yīng)遲緩。四個(gè)因素中，第四個(gè)是容易引起輿論關(guān)注并被廣泛抨擊的，但其實(shí)前三個(gè)是更為基礎(chǔ)性的。在對(duì)重大社會(huì)事件分析總結(jié)時(shí)，我們既要看到“黑天鵝”，更要關(guān)注“灰犀?！保伎寄切母旧现萍s和影響我們這個(gè)時(shí)代的深層因素。

大流動(dòng)社會(huì)可謂當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化面臨的長(zhǎng)期根本挑戰(zhàn)。本次新冠肺炎疫情的應(yīng)對(duì)，也被各界廣泛認(rèn)為是“對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考”。鑒于戰(zhàn)“疫”還在進(jìn)行中，各方面信息和總結(jié)尚難以周全，倉(cāng)促下結(jié)論更是不合適的。

但面對(duì)大流動(dòng)社會(huì)及其治理難題已經(jīng)不是一日兩日，中國(guó)在最近三十年中積極應(yīng)對(duì)，到底積累了哪些經(jīng)驗(yàn)?zāi)?？這些經(jīng)驗(yàn)?zāi)男┰诒敬螒?zhàn)“疫”過(guò)程中依然有效，哪些短板是此次新暴露出來(lái)的？有效的梳理總結(jié)過(guò)去流動(dòng)社會(huì)“常態(tài)治理”的基本經(jīng)驗(yàn)，才更有利于我們?nèi)蘸罂偨Y(jié)此次“危機(jī)治理”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

1月9日凌晨，在合肥南動(dòng)車(chē)運(yùn)用所，春運(yùn)動(dòng)車(chē)組正在存車(chē)線上編組

1992年鄧小平視察南方講話之后，中國(guó)開(kāi)始堅(jiān)定地邁向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路，此后人口大流動(dòng)的潮流興起，三十年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展屢克難關(guān)而不斷壯大。上世紀(jì)八九十年代，因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的異軍突起，在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一度是“三分天下有其一”，農(nóng)民工就業(yè)還有大量的“離土不離鄉(xiāng)”現(xiàn)象。

但隨著臨近世紀(jì)末的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)大量轉(zhuǎn)制與衰落，億萬(wàn)農(nóng)民工進(jìn)城打工成為主流。原先一整套以戶籍制度為依托，按照服務(wù)城市戶籍人口設(shè)計(jì)的社會(huì)治理體系頓時(shí)出現(xiàn)巨大的不適應(yīng)，世紀(jì)之交的大量群體性事件往往與農(nóng)民工群體有關(guān)。

面對(duì)社會(huì)矛盾和社會(huì)沖突的多發(fā)，“和諧社會(huì)”呼應(yīng)著時(shí)代的需求登上歷史舞臺(tái)。筆者近年來(lái)持續(xù)在長(zhǎng)三角和珠三角等東南地區(qū)人口流入城市進(jìn)行調(diào)研，當(dāng)?shù)亓鲃?dòng)人口管理服務(wù)部門(mén)的老同志對(duì)這段歷史轉(zhuǎn)變過(guò)程都感觸頗深。尤其是2003年引起社會(huì)廣泛關(guān)注的發(fā)生于廣州的“孫志剛事件”，導(dǎo)致同年秋收容遣送制度被迅速?gòu)U止，流動(dòng)人口管理過(guò)程中的強(qiáng)制手段被大幅度削弱，更加注重服務(wù)理念的推廣。

在本世紀(jì)初，為化解大規(guī)模人口流入帶來(lái)的城市治理難題，東部地區(qū)城市紛紛成立各類(lèi)專門(mén)的流動(dòng)人口管理服務(wù)部門(mén)：

2004年，江蘇蘇州張家港成為江蘇省內(nèi)首個(gè)設(shè)立專業(yè)機(jī)構(gòu)的縣區(qū)。

2005年，浙江嘉興市嘉善縣成為浙江省內(nèi)首個(gè)設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)的縣區(qū)（新嘉善人管理委員會(huì)，2007年統(tǒng)一跟隨嘉興市改為“新居民服務(wù)管理局”）。

2007年，浙江嘉興市成為全國(guó)首個(gè)在地級(jí)市中設(shè)立專職機(jī)構(gòu)的城市（嘉興市新居民服務(wù)管理局，2009年由設(shè)立時(shí)的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為行政部門(mén)）。

2008年，廣東省東莞市成為全國(guó)地級(jí)市中首個(gè)設(shè)立專職行政機(jī)構(gòu)的城市（新莞人服務(wù)管理局）。

2010年，浙江掀起成立相關(guān)機(jī)構(gòu)的高潮，紹興、溫州、舟山先后在地級(jí)市層面成立了專職機(jī)構(gòu)。

2018年常住流動(dòng)人口（萬(wàn)人）規(guī)模排前的30大城市，數(shù)據(jù)來(lái)源：國(guó)家統(tǒng)計(jì)局

盡管在同一個(gè)地級(jí)市內(nèi)部各縣區(qū)之間體制上還有差異，但總體上是把機(jī)構(gòu)建立起來(lái)了。比如紹興市的相關(guān)部門(mén)是在公安局同時(shí)加掛一個(gè)牌子等。筆者曾統(tǒng)計(jì)梳理過(guò)，“根據(jù)‘六普’人口數(shù)據(jù)排列的外省流動(dòng)人口占常住人口比例最高的東部22個(gè)城市中，有8個(gè)城市（東莞、深圳、溫州、惠州、嘉興、廣州、舟山、紹興）都曾經(jīng)出現(xiàn)過(guò)新增設(shè)部門(mén)的變革現(xiàn)象?！?

出現(xiàn)新問(wèn)題，成立新機(jī)構(gòu)，既凸顯地方黨政的重視，也有利于工作有專屬隊(duì)伍落實(shí)。這一輪“增設(shè)部門(mén)”的改革實(shí)踐在特定的歷史時(shí)期起到了“暖人心”的積極意義。

但隨著實(shí)踐的不斷發(fā)展，科層組織運(yùn)行有其自身的規(guī)律性，新成立的關(guān)于流動(dòng)人口管理服務(wù)的部門(mén)遭遇了“職責(zé)不清、體制不順、協(xié)調(diào)乏力、隊(duì)伍難建”等四大挑戰(zhàn)，逐漸不敵與其同時(shí)開(kāi)展的另外一種組織變革模式——領(lǐng)導(dǎo)小組，各類(lèi)新機(jī)構(gòu)在2012年之后逐漸被撤銷(xiāo)合并，在最新一輪的黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革中基本銷(xiāo)聲匿跡。

領(lǐng)導(dǎo)小組的組織變革模式在流動(dòng)人口治理過(guò)程中更有競(jìng)爭(zhēng)力，源于流動(dòng)人口治理是一個(gè)牽涉極廣的復(fù)雜治理，涵蓋公安、教育、醫(yī)療、計(jì)生、環(huán)衛(wèi)、交通、社保、司法等二十余個(gè)部門(mén)，并非簡(jiǎn)單新增設(shè)一個(gè)部門(mén)可以解決。