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半正式行政體系的尷尬，在于其處于熟人社會的瓦解和行政理性化的雙面夾擊中。由于熟人社會的治理已不可行，半正式行政相較于正式行政，在有效獲取信息、靈活運用行政技術(shù)等方面的絕對優(yōu)勢已經(jīng)喪失。同時，半正式行政逐漸喪失了合法性，它不僅無法獲得社會認可，也無法獲得正式行政的授權(quán)。

不過，邊緣地帶治理的復(fù)雜性在于，社會事務(wù)往往是細小瑣碎、無法定性的，它并不遵循科層制行政中的分門別類、按部就班的要求。在行政事務(wù)上人為劃分正式行政與半正式行政的界線，并不是一線行政實踐的客觀反映，而是形式理性化的結(jié)果。這造成了一種體制性的困境：一方面，由于正式行政存在局限，一線行政仍嚴重依賴于半正式行政；另一方面，國家治理體制并不認可半正式行政有其存在的合理性，行政理性化假設(shè)半正式行政體系必將消亡。今天，在絕大多數(shù)城市治理領(lǐng)域，半正式行政人員在急劇增加。與之相關(guān)的是，“越權(quán)執(zhí)法、執(zhí)法犯法”現(xiàn)象屢禁不絕。

行政理性化是一種組織內(nèi)部控制，既要實現(xiàn)行政目標(biāo)，又要避免行政瑕疵。邊緣地帶的治理是正式行政與半正式行政的交匯地帶，組織內(nèi)部控制直接影響了這兩個體系的關(guān)系。在熟人社會的治理環(huán)境中，半正式行政具有天然合法性，國家權(quán)力在絕大多數(shù)情況下保持消極姿態(tài)，這使得正式行政體系與半正式行政體系能夠相互配合、互相牽制，雙軌政治可以并行不悖。甚至在多數(shù)情況下，半正式行政在邊緣地帶的治理中居于絕對主導(dǎo)地位。

行政理性化的進程使得半正式行政體系失去了與正式行政相互配合、相互牽制的地位，在法律上只是正式行政的輔助力量，“輔警”“協(xié)管”等詞匯明確地顯示了半正式行政的從屬內(nèi)涵。這個內(nèi)涵在組織內(nèi)部控制中表現(xiàn)為：在一線行政實踐中，半正式行政人員受正式行政人員的節(jié)制，半正式行政體系事實上被納入科層體制的最下層。

這意味著，半正式行政人員往往是沖在最前線的行政人員，他們事實上在代替（而非僅僅是輔助）正式行政人員完成行政任務(wù)，一旦出現(xiàn)行政瑕疵，卻要面臨苛刻的行政考核。組織調(diào)控傾向于限制一線行政人員的自由裁量權(quán)。但邊緣地帶的復(fù)雜性要求，一線行政人員，尤其是半正式行政人員的政策執(zhí)行必須擁有足夠的自由裁量權(quán)，這樣才有可能隨機應(yīng)變。

2017年6月19日，安徽淮南市公安局田家庵分局舉行“深化大巡防、實現(xiàn)雙提升”啟動儀式，百名新招輔警充實到路面一線開展大巡防，提高群眾安全感和滿意度。（圖片來源：視覺中國）

在合法的自由裁量權(quán)受到嚴格控制，半正式行政技術(shù)又因熟人社會的瓦解而無法施展的情況下，一線行政人員需要千方百計維持執(zhí)法秩序。這個秩序的核心是，承認行政能力的限度，行政目標(biāo)只能是將違法違規(guī)現(xiàn)象限制在一定范圍內(nèi)，而非杜絕違法違規(guī)現(xiàn)象。在承認的秩序中，邊緣地帶的各種力量處于動態(tài)平衡中，一旦失衡，就容易失序，城市暴力就此產(chǎn)生。

行政理性化的初始目標(biāo)是控制國家暴力，但客觀結(jié)果是，它帶來的是城市暴力的產(chǎn)生。其基本邏輯是，在行政能力有限的情況下，限制一線行政人員的自由裁量權(quán)必然意味著非正式行政技術(shù)的擴張；在熟人社會的治理術(shù)失效的情況下，私人暴力就成為最后的備選方案。

邊緣地帶的常規(guī)治理秩序是一個承認的秩序，行政能力的限度意味著必然承認一定范圍的灰色秩序的存在。無論是國家權(quán)力的積極介入，還是被治理者的強力挑戰(zhàn)，都會打破灰色秩序。由于半正式行政體系從屬于正式行政體系，半正式行政人員的身體暴力與民眾的私人暴力之間的對抗，就成為城市暴力泛濫的根源。

街頭政治

絕大多數(shù)城市暴力是以私人暴力面貌出現(xiàn)的，但社會批判的目標(biāo)幾乎都集中指向國家暴力。就如夏俊峰們，明顯是以私人暴力挑戰(zhàn)國家權(quán)力，并傷害了執(zhí)法人員的生命安全，理應(yīng)受到法律的制裁。但人們卻還是愿意相信，他們是受國家暴力的壓迫，奮起反抗，不得已而為之。即便是“城管打人”故事，大多數(shù)主角也是協(xié)管，他們在法理上并不擁有公權(quán)力，因此，這些故事中的暴力也是私人暴力。作為利維坦的國家，其核心含義即是壟斷暴力。而一個私人暴力泛濫的國家，很難說是一個正常國家。

“把權(quán)力關(guān)進籠子里”是一個美好的修辭，它改變不了一個事實：我們現(xiàn)在仍然需要利維坦。因此，不顧前提地批判國家權(quán)力，會造成適得其反的結(jié)果。尤其是在邊緣地帶的治理中，限制一線行政的自由裁量權(quán)，不分青紅皂白地杜絕執(zhí)法人員使用暴力，往往意味著私人暴力的泛濫?？上У氖?，很少有人去仔細思考其中的奧妙，人們愿意將所有問題都訴諸國家政治，卻從來不去面對街頭政治。

街頭政治是關(guān)于“江湖”的“政治”。在國家權(quán)力介入之前，邊緣地帶并不是不存在秩序，也并不是沒有暴力。只不過，街頭秩序是一種自治的秩序，是豪強主導(dǎo)的秩序。這個時候的街頭是弱肉強食的，是殘酷的。某種意義上，正因為國家權(quán)力是個利維坦，使得其可以壓制豪強，避免叢林法則發(fā)生。因此，現(xiàn)代社會已無真正意義上的“江湖”。

但是，“江湖”所特有的治理特征仍廣泛存在，坑、蒙、拐、騙等仍然是相當(dāng)一部分人的營生手段，流動的、陌生的街頭為這些地下行業(yè)提供了溫床。街頭執(zhí)法，尤其是正式行政很難消滅“江湖”，只能承認其存在的合理性，并將之限制于地下，以不影響正常的社會秩序。

“江湖”政治意味著，想象現(xiàn)代社會高度文明、純凈、典雅是不現(xiàn)實的，“江湖”消失之時，也是個體權(quán)利絕對讓渡之時，是國家專斷權(quán)力橫行無阻之時。同樣，想象著個體的絕對自由，讓社會高度“自治”也是一種假象，因為，那或許意味著豪強政治的再生。

2012年6月，合肥啟用“洋城管”在街頭執(zhí)法（@中新網(wǎng)）

街頭政治是關(guān)于“承認”的政治。應(yīng)該清楚，在國家與社會的邊緣地帶，沒有哪一種力量可以主導(dǎo)一切。行政理性化本是一個良好的愿景，卻將之想象成是現(xiàn)實，這是當(dāng)前的街頭治理面臨的最大問題。在這個假象下，人們既要政府約束自己的權(quán)力，杜絕使用暴力，絕對避免個人權(quán)利受到傷害，又要政府提供良好的服務(wù)，希望有一個干凈整潔的街頭秩序。

從來沒有人去考慮過，街頭治理并沒有一個抽象的“政府”，也沒有抽象的被治理者——“政府”由正式行政人員與非正式行政人員組成，被治理者形形色色。對政府的高要求往往意味著非正式行政人員的壓力大增，對市民權(quán)利的單向度保護往往意味著放任如“釘子戶”這樣的機會主義者橫行街頭。最終的結(jié)果是，讓最容易使用私人暴力的非正式行政人員和機會主義者短兵相接，街頭沖突不斷。

應(yīng)該承認，國家權(quán)力天然具有壟斷暴力的資格，毫無原則地批判權(quán)力是沒有任何理由的，挑戰(zhàn)執(zhí)法人員權(quán)威的社會戾氣更不應(yīng)受到鼓勵。也應(yīng)該承認現(xiàn)有行政能力的不足，國家權(quán)力是有限度的。因此，街頭政治是保守的、現(xiàn)實主義的，而非絕對的、理想主義的——街頭秩序的底色是灰色的，不是非黑即白的。

街頭政治當(dāng)然也是關(guān)于“廟堂”的政治。國家能力并不主要表現(xiàn)在其專斷權(quán)力是否強大，能否有效地動員其官僚體系和暴力機關(guān)，而在于其行政體系能否在國家與社會的邊緣地帶有效運轉(zhuǎn)。當(dāng)私人暴力興起成為街頭政治的主題時，應(yīng)該清醒地認識到這不是國家權(quán)力強大的表現(xiàn)，而是國家權(quán)力過于弱小的體現(xiàn)。當(dāng)一個國家的暴力機關(guān)沒有實現(xiàn)暴力的壟斷，而社會還在不斷鼓勵戾氣時，我們應(yīng)該想想其中是否有蹊蹺？

這是一個城市暴力興起的時代，也是重塑秩序的時代。期待暴力遠離街頭！

（原文系《邊緣地帶的治理》導(dǎo)言，社會科學(xué)文獻出版社2017年12月出版。作者授權(quán)觀察者網(wǎng)轉(zhuǎn)載）