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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 王海娟】

中國正處于史無前例的城市化過程中，大量農(nóng)民進入城市。進城農(nóng)民不再耕種土地，如何處理農(nóng)民與農(nóng)村承包地的關(guān)系是一個重大的政治社會問題。

原先“進城退地”的制度安排要求進城農(nóng)民退出農(nóng)村承包地。這一制度安排既實現(xiàn)了社會公平，也有利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。剛公布的《農(nóng)村土地承包法修正案(草案)》主張進城農(nóng)民繼續(xù)保留承包地，即“進城不退地”。

農(nóng)民群體復雜化，不同類型的農(nóng)民進城后繼續(xù)保留承包地有不同的影響。沒有獲得城市戶籍的農(nóng)民工繼續(xù)保留承包地，保障了農(nóng)民工返回農(nóng)村繼續(xù)耕種土地的權(quán)利，但不利于農(nóng)業(yè)發(fā)展。已經(jīng)獲得城市戶籍的農(nóng)民繼續(xù)保留承包地，既產(chǎn)生嚴重的社會不公，也不利于農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。

農(nóng)民城市化流動帶來人地關(guān)系松動，但并沒有成為改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的契機，反而將農(nóng)業(yè)發(fā)展鎖入低效狀態(tài)。兼顧農(nóng)民問題與農(nóng)業(yè)問題不能籠統(tǒng)地主張“進城退地”或者“進城不退地”，而是需要分類治理的思路。

資料圖（圖/@東方IC）

“進城退地”模式

1980-1990年代我國采取封閉性的城鄉(xiāng)二元體制，與之相配套的是嚴格的戶籍管理制度。擁有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民無償獲得一定份額的土地，承包地和宅基地的福利性分配保障了農(nóng)民的居住、就業(yè)和生存。擁有城市戶籍的市民被納入政府制度性的社會保障體系。

城市和農(nóng)村社會是兩個不同的社會系統(tǒng)，采取不同的資源配置方式和福利體系。雖然農(nóng)村社會的福利水平和城市的差距較大，但農(nóng)村人口也獲得了最基本的生活保障。我國處于發(fā)展中國家階段，且人口基數(shù)巨大，無法為所有人提供高水平的社會保障。13億人口都能夠獲得社會保障，這也體現(xiàn)了一種社會公平。

當時農(nóng)村社會采取“進城退地”的制度安排?！掇r(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。承包方不交回的，發(fā)包方可以收回承包的耕地和草地?！?

當時農(nóng)民一般通過參軍、考學的方式進入城市，流動性較低，進入城市的渠道較少。農(nóng)民通過參軍、考學進入城市一般都可以找到收入較高且有保障的工作，并相應(yīng)地獲得了城市社會制度性的社會保障。他們也必須將戶口遷入城市。這部分農(nóng)民離開農(nóng)村，并將戶籍遷入城市，村集體就將他們的承包地分配給其他農(nóng)民耕種。

當時耕種土地需要繳納農(nóng)業(yè)稅費，在年成不好的時候，土地產(chǎn)出甚至不及投入。因此，進城農(nóng)民急切地想退出承包地。當時即使承包方只有一個人口進入城市，農(nóng)民也愿意退出承包地。當農(nóng)民將戶籍遷入城市后，就主動、無償放棄了農(nóng)村承包地。

農(nóng)民在農(nóng)村獲得土地，進入城市獲得國家的保障。一人只能享受一種社會福利，這體現(xiàn)了最基本的社會公平。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，不耕種土地的農(nóng)民不占有土地，耕種土地的農(nóng)民實際占有土地，便于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的開展。并且隨著優(yōu)勢農(nóng)民進入城市，在村的弱勢農(nóng)民可以獲得更多的土地資源，在一定程度上可以縮小城鄉(xiāng)差距。隨著越來越多的農(nóng)民進入城市，在村農(nóng)民的土地規(guī)模可以進一步擴大。當大部分農(nóng)民進入城市，農(nóng)村就可以實現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

農(nóng)業(yè)邁向現(xiàn)代化（圖/@東方IC）

《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定“承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)當按照承包方的意愿，保留其土地承包經(jīng)營權(quán)或者允許其依法進行土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)。”政策制定者不是簡單地以“轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口”作為農(nóng)民退出承包地的條件，而是將“遷入設(shè)區(qū)的市”作為農(nóng)民退出承包地的門檻，“遷入小城鎮(zhèn)”的農(nóng)民不需要退出承包地。

將“遷入設(shè)區(qū)的市”作為門檻是非常高明的制度安排。

一是在我國的城市體制中，“設(shè)區(qū)的市”往往是地級市、省會城市和直轄市，這類級別的城市經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保障的水平較高，可以為城市人口提供體面的生活條件。相反，沒有設(shè)區(qū)的城市往往是縣級市或者小城鎮(zhèn)，經(jīng)濟發(fā)展水平和社會保障水平較低，不一定能夠為城市人口提供體面的生活條件。將“遷入設(shè)區(qū)的市”作為農(nóng)民退出承包地的門檻可以防止農(nóng)民退出承包地后生活質(zhì)量降低，或者成為城市貧民。這表明政策設(shè)定的農(nóng)民退出農(nóng)村承包地的前提條件是，農(nóng)民能夠在城市獲得比農(nóng)村更體面和有保障的生活。

二是地方政府為了完成城鎮(zhèn)化率指標，往往強制將農(nóng)民遷入城市。地方政府將農(nóng)民強制遷入縣級市或者小城鎮(zhèn)不難，但要將農(nóng)民強制遷入地級市和省會城市的操作難度大。將“遷入設(shè)區(qū)的市”作為農(nóng)民退出承包地的門檻可以防止地方政府將農(nóng)民強制遷入城市后剝奪他們的承包地。