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在這一背景下，近年來，國家出臺了一些閑置宅基地盤活的性質(zhì)與政策，但是從未允許城市居民回鄉(xiāng)建房，哪怕是試點(diǎn)。

相關(guān)政策，指向的是提高農(nóng)村土地利用效率、解決農(nóng)村宅基地資源短缺問題。雖然宅基地資源總體過剩，但鄉(xiāng)村規(guī)劃區(qū)的宅基地資源是短缺的，盤活閑置宅基地可以增加宅基地供給。一些地方建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施、引入企業(yè)需要建設(shè)用地，也需要騰退出宅基地來解決。

在宅基地改革中，國家反復(fù)重申，市民（資本）下鄉(xiāng)占地建房不合法。與宅基地盤活有關(guān)的政策，比較重要的是2018年中央一號文件提出的“宅基地三權(quán)分置”，重點(diǎn)是“適度”放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。同時，政策強(qiáng)調(diào)：“不得違規(guī)違法買賣宅基地，嚴(yán)格實行土地用途管制，嚴(yán)格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館?！?

2019年，修訂后的《土地管理法》保持農(nóng)村宅基地制度穩(wěn)定，主要取向是保障農(nóng)村人口居住權(quán)，宅基地的初始取得主體是“農(nóng)民”，依然是身份性的，局限于集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部。這里的“農(nóng)民”是真正意義上的“農(nóng)民”，是處于進(jìn)城相對弱勢而又離不開鄉(xiāng)村的農(nóng)民。農(nóng)村閑置宅基地資源可以用于新業(yè)態(tài)、新產(chǎn)業(yè)，解決農(nóng)村建設(shè)用地不足，但此類宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，并不屬于新增農(nóng)村建房用地的范疇。

在宅基地管理中，退休干部職工并無例外的權(quán)利。退休干部職工屬于市民群體。相對于進(jìn)城的普通農(nóng)民，他們具有體制內(nèi)的身份，他們退出鄉(xiāng)村也最為徹底。不因他們的“家鄉(xiāng)人”身份，屬于“鄉(xiāng)村能人”“鄉(xiāng)賢”，就可以例外地享有宅基地和建房權(quán)利。

新華每日電訊曾報道：別打農(nóng)村宅基地的“歪主意”

因此，市政府以盤活老舊宅基地的方式，滿足退休干部職工回鄉(xiāng)建新房用地需求，在法律上并無依據(jù)，道理上也有很大爭議。地方政府應(yīng)該慎之又慎。

再說，如果地方政策允許鼓勵退休干部職工建新房，會立刻引發(fā)廣大群眾的質(zhì)疑。比如說：第一，退休干部職工可以回鄉(xiāng)建新房，那么在職的干部職工是否可以回鄉(xiāng)建新房？第二，干部職工可以回鄉(xiāng)建新房，那么普通的城市居民能不能回鄉(xiāng)建新房？

一旦政策開了這個口子，那么宅基地配置的福利性、身份性就要被打破，宅基地管理的嚴(yán)肅性就喪失了，保障弱勢農(nóng)民的國家政策就會被各種各樣的“例外”帶偏了。

特別是一些領(lǐng)導(dǎo)干部的身份具有敏感性。如果領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭到農(nóng)村占地建房、建設(shè)鄉(xiāng)村養(yǎng)老別墅，而農(nóng)村一些弱勢農(nóng)民卻沒有宅基地建房，這就會引發(fā)嚴(yán)重的村莊內(nèi)部的公平問題。

三

最后考慮一個問題。

退休回鄉(xiāng)干部職工有比農(nóng)民多的經(jīng)濟(jì)資源、社會資源，是“鄉(xiāng)賢”，一定程度上有助于鄉(xiāng)村振興。但這些退休干部職工有助于鄉(xiāng)村振興，主要是和其掌握的政治、社會和經(jīng)濟(jì)資源有關(guān)，與是否建新房無關(guān)。建新房必然占用本屬于農(nóng)民的宅基地，而本屬于農(nóng)民的基本權(quán)利并不能被交易?；仞伡亦l(xiāng)切不能變成與在鄉(xiāng)農(nóng)民爭土地、爭利益。

還是前文所說的，如果為了讓他們回鄉(xiāng)支持鄉(xiāng)村振興，必須開口子，那么一般的普通市民、企業(yè)家等等下鄉(xiāng)，也必然要求開口子滿足他們的宅基地需求，宅基地制度就不是撕開了一個口子，而是全面潰決了。相對于鄉(xiāng)賢能人給鄉(xiāng)村建設(shè)帶來的支持，他們給鄉(xiāng)村帶來的損害更大。

回到對宅基地制度的分析，現(xiàn)行土地管理法律之所以限制非農(nóng)民、非集體經(jīng)濟(jì)組織成員獲得宅基地，是有深層原因的。農(nóng)村土地屬于集體，宅基地是集體土地的一部分，用于保障居住。相對于城市居民，農(nóng)民總體上還是“弱勢群體”，宅基地政策是保障弱勢群體的社會政策。正是對外來成員的排斥，本集體農(nóng)民的宅基地才有保障。

當(dāng)前農(nóng)戶普遍采取“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”生計模式，年輕勞動力進(jìn)城務(wù)工，年老勞動力則在家務(wù)農(nóng)，農(nóng)民家庭依靠這種兼業(yè)經(jīng)營方式獲得在農(nóng)村生活的經(jīng)濟(jì)收入。這一生計模式下，宅基地還是農(nóng)民家庭在農(nóng)村生產(chǎn)生活的基本條件，也是進(jìn)城農(nóng)民的退路。如果允許非集體成員獲得宅基地（而不僅僅是獲得流轉(zhuǎn)的、一定期限的、有限制的宅基地使用權(quán)），那么農(nóng)民就將容易通過“市場”的方式失去宅基地。

盤活閑置宅基地有很多方式，鄉(xiāng)村振興有很多方式，政策并不需要開這樣的口子。政策就是政策，要具有特別的嚴(yán)肅性，作為體制內(nèi)的社會成員——退休干部職工，更不能為了個人享受要求政府開口子，不能帶頭挑戰(zhàn)國家宅基地政策。這就不僅是法律問題，而是政治問題了。

農(nóng)村改革，堅守底線是特別重要的。

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