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我為什么反對產業(yè)政策

我對產業(yè)政策的關注由來已久。1980年代中期，日本的產業(yè)政策很受一些中國經(jīng)濟學家和政府官員的推崇。1987年夏天，我隨中國經(jīng)濟體制改革研究所代表團對日本做了為期半個月的訪問，我得出的一個基本結論是：國內流行的觀點至少有兩點不切實際之處：一是對日本產業(yè)政策的作用估計過高；二是對其作用的方式估計錯誤。日本早期的產業(yè)政策之所以沒有產生災難性的后果，是因為錯誤的產業(yè)政策總會受到企業(yè)家的抵制。汽車產業(yè)就是一個典型的例子，如果沒有本田宗一郎等人的抵制，也就沒有日本汽車產業(yè)的今天。

盡管許多早期的研究把日本的產業(yè)政策塑造為成功的典范，90年代之后有大量關日本產業(yè)政策更為詳盡的研究，得出的一個基本結論是：日本產業(yè)政策總體上講是失敗的。邁克爾·波特等人用翔實資料證明：在日本最成功的20個產業(yè)，基本沒有產業(yè)政策的作用，即使有，作用也微乎其微；反倒是，最失敗的7個產業(yè)，都受產業(yè)政策的嚴重影響。80年代之后，日本產業(yè)政策的失誤比比皆是，包括第五代計算機的研發(fā)、模擬技術、移動通訊等方面，都被產業(yè)政策帶入歧途。通產省神話由此破滅。

改革前中國實行的是計劃經(jīng)濟。改革后，產業(yè)政策代替了計劃指標，是穿著馬甲的計劃經(jīng)濟。正如劉鶴和楊偉民在《中國產業(yè)政策：理論與實踐》一書的序言中講到的：“計劃就是產業(yè)政策，產業(yè)政策就是計劃，二者都體現(xiàn)了政府對經(jīng)濟生活、資源配置的干預?！?

自上世紀80年代以來，中國產業(yè)政策失敗的例子比比皆是，成功的例子鳳毛麟角，這一點連林毅夫本人也不否認。中國經(jīng)濟持續(xù)存在的結構失調、產能過剩，哪一個不是政府產業(yè)政策主導的結果？

我一直試圖從理論上尋找產業(yè)政策失敗的原因，我發(fā)現(xiàn)，產業(yè)政策失敗的原因和計劃經(jīng)濟失敗的原因完全一樣。概言之，產業(yè)政策之所以失敗，一是由于人類認知能力的限制，二是因為激勵機制扭曲。更通俗地講，一是由于人的無知，二是由于人的無恥。認知能力的限制比激勵機制更根本。

先講認知能力的限制。擁護產業(yè)政策的人的一個基本假設是：技術進步和新產業(yè)是可以預見的，因而是可以計劃的。這個假設是完全錯誤。新產業(yè)總是來自創(chuàng)新，歷史證明：創(chuàng)新和新產業(yè)是不可預見的，這是因為：創(chuàng)新過程充滿了一系列的不確定性，創(chuàng)新沒有統(tǒng)計規(guī)律可循。創(chuàng)新的不確定性使得我們沒有辦法預見求索的結果并預先制定一條通往特定目標的路徑；我們既不知道目標在哪里，也不知道道理在哪里，只能在不斷的修正錯誤中前行。人們對創(chuàng)新和產業(yè)發(fā)展的分析都是“事后諸葛亮”。如果能提前預測創(chuàng)新，那它就不是創(chuàng)新了！30年前沒有人預見到今天的主導產業(yè)（互聯(lián)網(wǎng)、新能源、生物制藥等），今天也預測不了30年后的事情。

創(chuàng)新的不可預見性意味著，實現(xiàn)創(chuàng)新的唯一途徑是經(jīng)濟試驗的自由，即哈耶克講的具有不同知識和不同見解的“眾人的獨立努力”，而不是將自己鎖定在預定的路徑上。

這就是分散化決策優(yōu)點：每個企業(yè)家按照自己的警覺、想象力、判斷決定做什么、不做什么；市場競爭決定成?。撼晒Φ膭?chuàng)新帶來利潤，不斷得到復制和擴散，成為新的增長點；失敗的試驗停止。

產業(yè)政策是集中化決策，意味著將社會資源集中投入到政府選定的目標，這是一種豪賭！成功的可能性很小，失敗的代價巨大。如果每個人有90%的可能性犯錯誤，10個人分別決策的話，同時犯錯誤的概率只有34.9%，至少一個人成功的概率是65.1%，只要有一個人成功了社會就有了這個產品。相反，如果集中做一個決策，成功的概率就只有10%。

還有一個不爭的事實是，政府官員并不具有企業(yè)家的警覺性和判斷力；即使有，也沒有企業(yè)家那樣的激勵。專家也沒有能力制定產業(yè)政策。專家不是企業(yè)家，他們也許有創(chuàng)新所必須的硬知識，但并沒有創(chuàng)新所必須的軟知識?？科髽I(yè)家制定產業(yè)政策也不可能成功，因為過去的成功不是未來的指路燈，對經(jīng)濟發(fā)展產生重要影響的創(chuàng)新通常來自名不見經(jīng)傳的創(chuàng)業(yè)者，而不是功成名就的商界領袖。許多輝煌的企業(yè)破產了，就是因為新的、更具創(chuàng)新力的企業(yè)家的破壞性創(chuàng)新。

讓我引用江小涓上世紀90年代的一項研究說明一下專家決策的問題。上世紀80 年代初期, 鑒于當時電風扇生產“ 一哄而上” 的局面, 機電部約請了若干國內有名的生產技術、市場分析和經(jīng)濟管理方面的專家, 商討對策。在大量調研和分析的基礎上, 專家們認為, 中國電風扇行業(yè)的年生產能力在今后若干年保持在1000萬臺左右為宜, 主張選擇若干實力雄厚的企業(yè)“定點”生產。主管部門據(jù)此制定了相應的政策。

然而實踐證明, 專家們的預測與實際狀況有很大差距, 電風扇的市場容量和生產規(guī)模不斷迅速擴張, 80年代初中期的實際產銷量與預測就有1倍以上的差異；到80年代后期, 電風扇的年產量和銷售量均達到5000萬臺左右, 僅出口就達1000萬臺。在數(shù)年激烈競爭優(yōu)勝劣汰的過程中, 電風扇行業(yè)的組織結構也趨于合理, 生產集中于幾個名牌企業(yè)集團, 但并不是原來設想的布局模式。江小涓總結說，這種使用了“科學”的程序與方法，卻沒有得到“ 科學結論” 的情形, 在許多產業(yè)政策的制定過程中都出現(xiàn)過。（江小涓《經(jīng)濟研究》1993年）

說到電風扇，我不由得想起林毅夫曾講過的他自己的故事。當年回國時他用配額買了4臺電風扇，全家每人一臺，因為當時根本想不到以后能用上空調。

管理大師克萊頓·克里斯坦森說：“當我們看到專家對新興市場未來發(fā)展規(guī)模的預測時，我們唯一可以確定的是：他們的預測都是錯的?！保ā秳?chuàng)新者的窘境》第XXII頁）

接下來講一下產業(yè)政策失敗的第二個原因，即激勵機制的扭曲。產業(yè)政策通過對不同產業(yè)、不同企業(yè)在市場準入、稅收和補貼、融資和信貸、土地優(yōu)惠、進出口許可等方面的區(qū)別對待，創(chuàng)造出權力租金，這必然導致企業(yè)家和政府官員的尋租行為。從實際看，無論是產業(yè)政策的制定過程，還是產業(yè)政策的執(zhí)行過程，都充滿了一系列的尋租活動。一項特定產業(yè)政策的出臺，與其說是科學和認知的結果，不如說是利益博弈的結果。結果是，得到政策扶植的企業(yè)家通常并不是真正的創(chuàng)新企業(yè)家，而是套利者和尋租者。新能源汽車騙補就是一個典型的例子。不難理解，大筆從政府拿錢的企業(yè)并沒有做出像樣的創(chuàng)新來！

創(chuàng)新的不可預見性意味著產業(yè)政策一定會出現(xiàn)失誤。但政府官員和專家們一般不愿承認自己的錯誤，因為錯誤會暴露自己的無知；掩蓋錯誤的一個辦法是對失敗的項目提供更多的支持。結果是，錯誤一個接著一個！自由市場上的企業(yè)家沒有辦法掩蓋自己的錯誤，他們也沒有權力阻止別人證明自己錯了！

讓我以電信業(yè)為例說明這一點。3G通訊有三個國際標準，分別是CDMA2000、WCDMA和TD-CDMA，在TD-SCDMA作為3G標準上馬之前，三大電信運營商的老總和兩任信息產業(yè)部部長吳基傳和王旭東都反對，因為TD在技術上根本不成熟。應該說，他們的判斷是正確的。但2006年十幾個院士聯(lián)名上書最高領導，最高領導拍板，中國移動被要求采用TD標準。在TD成為“創(chuàng)新型國家”樣板后，所有的反對意見一律封殺，直到2014年，《財新》才發(fā)表“TD式創(chuàng)新”一組文章，開始揭露真相。掩蓋TD決策錯誤的辦法是加快上4G，其實中國電信的CDMA2000和聯(lián)通WCDMA剛剛投入使用，遠沒有飽和，根本不需要馬上替換成4G。因為錯上TD和過早淘汰3G浪費了數(shù)千上萬億元資金，但不會有人對此承擔責任。

概而言之，由于人類認知的局限和激勵機制的扭曲，產業(yè)政策注定會失敗。事實上，產業(yè)政策只會阻礙創(chuàng)新，因為產業(yè)政策會誤導企業(yè)家，使他們將資源投入不該投入的領域和不該投入的項目。中國光伏產業(yè)的發(fā)展就是一個典型的例子；日本企業(yè)在模擬技術上的投入也是一個例子。企業(yè)家如果跟著政府的產業(yè)政策走，不可能有真正的創(chuàng)新。為了創(chuàng)新，中國企業(yè)家需要的是自由和公平競爭的法治環(huán)境，而不是產業(yè)政策的扶植。

所以我主張廢除任何形式的產業(yè)政策。政府不應該給任何產業(yè)、任何企業(yè)吃偏飯！

林毅夫等人認為，盡管許多產業(yè)政策是失敗的，但不能由此就認為政府不能制定正確的產業(yè)政策；關鍵不是要不要產業(yè)政策，而是制定什么樣的產業(yè)政策。這種觀點很類似上世紀80年代有人捍衛(wèi)計劃經(jīng)濟的觀點：不是計劃經(jīng)濟本身不好，而是我們沒有把計劃經(jīng)濟搞好！只要尊重價值規(guī)律、尊重科學，計劃經(jīng)濟是可以搞好的。我希望我有關產業(yè)政策失敗的兩個原因已經(jīng)證明，林毅夫等人所希望的“正確的產業(yè)政策”，過去沒有過，現(xiàn)在沒有，今后也不會有。

盡管如此，還是有必要就政府官員的激勵機制再講幾句。

林毅夫似乎認為，政府官員的尋租行為是可以通過激勵機制的設計解決的。這種認識如果說不是過于天真，也是對激勵理論的誤讀。

政府官員是多任務、多目標的代理人。如果我們能夠獲得所有行為后果的有關信息，當然可以設計一個激勵機制，使得他們沒有尋租的空間。但無論在理論上還是實際看，獲取這樣的信息是不可能的。沒有辦法對政府官員的投入和產出進行有效的度量，也就沒有辦法對他們進行有效的激勵。對政府官員，我們只能進行程序性的監(jiān)督和控制，盡量讓他們管的事情少一點，明確只能做什么不能做什么。這就是“有限政府”含義。

就產業(yè)政策而言，激勵機制的設計還有特殊的困難：一項政策的后果需要很長時間才能展現(xiàn)出來，短期內看上去好的政策，長期看可能是壞的；政策后果的好壞不僅依賴于政策的制定，也依賴于政策的執(zhí)行。但政府官員像走馬燈似的換來換去，要界定每個官員的個人責任是不可能的。每個官員都有充足的理由為自己的決策辯護，我們很難區(qū)分究竟是“經(jīng)”錯了還是和尚念錯了！3G的錯誤誰應該負責？光伏產業(yè)政策呢？

我能想到的惟一有效的激勵機制是：如果政府要實現(xiàn)某個產業(yè)政策，就應該讓贊成該產業(yè)政策的政府官員和專家把自己的一部分家產拿出來投入，或者做抵押物。既然你認為這個投資是好的，那就給你個賺大錢的機會吧！拿納稅人的錢搞投資，總會有嚴重的逆向選擇和道德風險。

最好的激勵機制也只能緩解人的無恥，不能解決人的無知。