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【文/ 杜大偉（David Dollar）、何瑞恩（Ryan Hass） 譯/ 觀察者網(wǎng) 李碧琪 劉思雨 常宜】

概要

特朗普政府的對華政策一直都缺乏連貫性、并且前后矛盾，這導(dǎo)致他們很難兌現(xiàn)給民眾的承諾。但美國對待中國的挑戰(zhàn)還可以有別的應(yīng)對方式，只需要采取四個關(guān)鍵步驟。

首先，美國必須通過改革和投資來增強自己的經(jīng)濟實力，這超出了本文要討論的范圍，但在布魯金斯美國復(fù)興與繁榮藍圖的其他部分有詳細(xì)介紹。

第二，美國應(yīng)該與亞洲和歐洲的盟友合作，推動中國繼續(xù)開放經(jīng)濟、為貿(mào)易新前景制定21世紀(jì)的規(guī)則。與中國進行貿(mào)易合作，對我們的盟友的意義比其對美國經(jīng)濟的意義更大。因此，盡管我們很想與中國脫鉤，但脫鉤是一個失敗的戰(zhàn)略，因為美國的伙伴不會效仿這種策略，美國最終將被孤立。

第三，美國需要通過強大的軍事力量來對抗中國對其鄰國的強硬態(tài)度，并譴責(zé)中國破壞和違反國際規(guī)則和規(guī)范。

第四，美國要在雙方具有共同利益的問題上與中國合作，特別是在氣候變化、全球公共衛(wèi)生、對落后國家的支持以及核不擴散這些問題上。使兩國關(guān)系特別復(fù)雜的地方就在于，美國在某些問題上需要與中國緊密合作，但同時又需要在其他領(lǐng)域與中國相抗衡。所以，對于美國而言，中國同時是合作伙伴、競爭對手和挑戰(zhàn)者。

挑戰(zhàn)

中美關(guān)系將是下一代外交政策中最復(fù)雜也是最重要的方面。中國是最大的貿(mào)易國、世界第二大經(jīng)濟體，人口還是美國的四倍，僅需適度增長就可在2035年或2040年超過美國的GDP。

中國經(jīng)濟的大部分是開放的且允許競爭的，這為美國公司以及亞洲和歐洲的合作伙伴提供了貿(mào)易和投資機會。但是在全球幾個主要經(jīng)濟體中，中國也是中央權(quán)力最大的國家，它擁有龐大的國有企業(yè)部門，并且以保護和補貼的形式對它們進行了廣泛的政府干預(yù)。

和經(jīng)濟實力同步，中國的軍事力量也在不斷增強，盡管它仍然不及美國軍事力量先進，但顯然已躍居世界第二，并且越來越能集中力量限制美國直接應(yīng)對其周邊突發(fā)事件的能力。隨著軍事力量的增強，中國在與周邊國家和地區(qū)（日本、臺灣地區(qū)、菲律賓、馬來西亞、越南和印度）的爭端中也越來越自信。

盡管中國經(jīng)濟的改革開放取得了令人矚目的成就，但中國的政治開放性并沒有同步取得進展，還削減了香港的自由。

最后，考慮到中國的人口和GDP的規(guī)模，中國必然是圍繞全球公共產(chǎn)品（例如氣候變化、應(yīng)對疫情和經(jīng)濟發(fā)展）進行多邊合作努力的核心。中國也毫無疑問是世界最大的碳排放國，并且正在為許多發(fā)展中國家的燃煤發(fā)電廠提供資金。像幾年前的SARS一樣，這次COVID-19病毒也首發(fā)于中國，要想應(yīng)對未來的疫情，需要與中國密切合作，建立更有效的全球機制。另外，中國還是發(fā)展中國家的最大官方債權(quán)國。在疫情衰退期，許多貧窮國家面臨著為公共服務(wù)融資和償還債務(wù)的難題。幫助貧困國家需要多邊共同努力，而這離不開中國的重要參與。

中國并不是純粹的合作伙伴或競爭者或挑戰(zhàn)者：它是三者的總和。要有效應(yīng)對這種復(fù)雜關(guān)系，政策制定者得摒棄單純將中國視為競爭對手或敵人的簡單思維。他們得放棄試圖瓦解中國的治理結(jié)構(gòu)或者單方面給中國施壓阻止其崛起的舊有觀念。相反，決策者需要制定適合當(dāng)今中國的方法，以便應(yīng)對它對美國的未來利益和價值觀構(gòu)成的挑戰(zhàn)。

現(xiàn)有政策的局限性

·缺乏連貫的政策程序

特朗普政府在很大程度上解散了其繼承的體制架構(gòu)，而這個機制是用來確定政府的優(yōu)先事項，并對中國執(zhí)行統(tǒng)一的國家戰(zhàn)略的。取而代之的是一種更為即興的方法。特朗普政府內(nèi)部的關(guān)鍵聲音，如副總統(tǒng)邁克·彭斯和國務(wù)卿邁克·蓬佩奧對中國一貫持強硬態(tài)度，而特朗普總統(tǒng)經(jīng)常在憤怒與和解之間搖擺不定。他選擇何種態(tài)度取決于中國如何應(yīng)對他當(dāng)時的優(yōu)先事項——包括朝鮮問題、貿(mào)易戰(zhàn)、股市波動、中國在新冠全球大流行背景中的角色，或者他個人的連任前景。

特朗普政府政策的支持者稱贊這樣做可以使中國措手不及。他們還認(rèn)為，特朗普很聰明地一邊與中國領(lǐng)導(dǎo)人保持直接聯(lián)系，一邊使自己的政府成員對中國采取更加公開的對抗姿態(tài)，這實際上是在玩一個唱黑臉和唱紅臉的游戲。所以按這個邏輯，特朗普本人可以有借口不追究中國在新疆或香港的做法，因為他的政府成員可以同時通過公開聲明，明確表示美國反對這些行動。

不過事實上，美國并沒有能力保持兩種不同的對華政策（即總統(tǒng)實行一種、而其他政府人員實行另一種的兩面政策）。美國對中國只有一套政策，在中國自上而下的政治體系中，最高領(lǐng)導(dǎo)人之間傳遞的信息具有至高無上的意義。因此，在2017年至2019年期間，特朗普提出的美國政策明顯緩和，然后在2020年，當(dāng)特朗普意識到新冠將給他的連任帶來巨大挑戰(zhàn)后，其政策轉(zhuǎn)向了另一個極端。2020年2月，隨著“第一階段”貿(mào)易協(xié)議的完成、新冠的爆發(fā)以及隨之而來的經(jīng)濟影響，特朗普切斷了他與中國領(lǐng)導(dǎo)人的聯(lián)系，并授權(quán)政府制裁中國。

在此期間，特朗普政府采取了一系列行動，切斷了太平洋地區(qū)40年來在深化一體化過程中建立起來的金融、社會、學(xué)術(shù)、科學(xué)和技術(shù)聯(lián)系。當(dāng)特朗普對中國的行為表達了一大堆不滿，并將冠狀病毒的全球傳播歸咎于中國時，他的政府成員也明確表示他們認(rèn)為中國——或者更確切地說是中國共產(chǎn)黨——是美國最大的威脅。

特朗普政府的成員已經(jīng)給世界發(fā)出了嚴(yán)厲警告，他們認(rèn)為如果不阻止中國實現(xiàn)其野心，北京將會把自己的規(guī)劃和價值觀強加于國際體系。這種對中國挑戰(zhàn)性質(zhì)的界定，沒有為妥協(xié)或以外交形式處理分歧留下任何余地。這種外交政策的思路表明兩國之間必是一贏一輸，而美國必須不惜一切代價來取得領(lǐng)先。

·民粹單邊主義

人口結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和第四次工業(yè)革命的雙重沖擊，為民粹主義和民族主義在美國萌芽提供了沃土。越來越多的美國人深陷他們將無法償還的債務(wù)，他們面對發(fā)生著變化的、與自己的理解并不相符的美國，不知作何反應(yīng)，只得守著美國國力和文化同質(zhì)性的殘余。在此期間，許多美國人開始對中國保持警惕，對中國的不滿評分近年來逐漸上升，并在2020年達到歷史新高。

特朗普在2016年競選總統(tǒng)時針對這些恐懼和挫敗感，承諾要改變以前的領(lǐng)導(dǎo)人對中國的軟弱，轉(zhuǎn)而強勢應(yīng)對中國。他塑造了一種敘事，要通過決心和不加掩飾地行使國家權(quán)力，使中國屈服。

特朗普總統(tǒng)和他的主要顧問對中國的認(rèn)識已經(jīng)過時，仍然認(rèn)為中國是依靠出口的經(jīng)濟體，依賴與美國的貿(mào)易來維持快速的經(jīng)濟增長，以此來證明中共的政績合法性。在此分析中，美國并不需要與盟國和伙伴在涉華事務(wù)上進行密切協(xié)調(diào)，這既是不必要的，又會使美國放慢腳步，并有可能減輕美國為使中國放棄國家主義經(jīng)濟模式而施加的壓力。

以民粹單邊主義態(tài)度與中國打交道，也很自然地與特朗普的世界觀相符合。幾十年來，特朗普一直指責(zé)美國領(lǐng)導(dǎo)人是“傻瓜”，因為他們?nèi)匀槐Ｗo那些向美國提供經(jīng)濟回報的國家，它們本應(yīng)以這種回報來表明自己對美國的感謝。特朗普將聯(lián)盟視為潛在的未實現(xiàn)利潤的領(lǐng)域。

特朗普政府的一些成員意識到與中國對抗時疏遠(yuǎn)合作伙伴的風(fēng)險，因此試圖緩解與盟國的緊張關(guān)系，以服務(wù)于更廣泛的戰(zhàn)略目標(biāo)。他們敦促北約成員國實現(xiàn)先前的支出目標(biāo)，并就新的工業(yè)補貼準(zhǔn)則與日本和歐盟達成協(xié)議。蓬佩奧等人還規(guī)范了美日印澳“四國集團”（Quad）之間的互動。不過，總的來說，特朗普對民粹單邊主義的沖動引導(dǎo)了美國對中國的整體態(tài)度。

美國一直優(yōu)先重視和尋求中國經(jīng)濟改革，但迄今為止，該戰(zhàn)略并未在這方面取得重大進展，也沒有迫使北京減緩其在國內(nèi)外的行動，更未在華盛頓外交政策的重點事項上引發(fā)更多更好的中美合作。相反，中美對抗的領(lǐng)域沖突加劇了，原有合作的領(lǐng)域消失了，雙方管理競爭領(lǐng)域的能力也被削弱了。