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當(dāng)?shù)貢r間9月5日，英國伯明翰市議會發(fā)布了“第114號通知”，宣布其已實質(zhì)上破產(chǎn)。

根據(jù)英國相關(guān)法律，英國地方當(dāng)局不得宣布破產(chǎn)，因此本次伯明翰市議會宣布其破產(chǎn)本質(zhì)上也就代表著英國第二大城市伯明翰宣布破產(chǎn)。

伯明翰是2020年以來第七家宣布實質(zhì)破產(chǎn)的英國地方政府，包括瑟羅克（Thurrock）、克羅伊登（Croydon）、斯勞（Slough）和北安普敦郡（Northamptonshire）等地方政府均宣布過實質(zhì)破產(chǎn)，其中克羅伊登市議會更是在去年11月提交了第三次114號通知。

伯明翰本次破產(chǎn)源于其入不敷出的地方財政，其中一項高達(dá)數(shù)十億且不斷累計的政府賠償被視為了拖垮當(dāng)?shù)刎斦淖詈笠桓静?，其表示無力負(fù)擔(dān)7.6億英鎊的賠償，今年將產(chǎn)生8740萬英鎊的財政預(yù)算缺口。

在發(fā)布“114號通知后”，作為歐洲最大的地方當(dāng)局（由101名議員組成），伯明翰將停止除法律必須提供的服務(wù)（例如社會關(guān)懷、廢物收集和保護(hù)弱勢群體）之外的所有支出。

面對伯明翰政府的困境，盡管英國政府對此表示了關(guān)切，但是英國首相里?！ぬK納克排除了政府出手救助的提案，其表示“政府沒有責(zé)任救助該委員會的財務(wù)管理不善”。

盡管伯明翰的破產(chǎn)有著其自己的特殊原因，但英國地方政府入不敷出則是一個普遍性的問題。據(jù)地方政府協(xié)會稱，本財年英格蘭和威爾士地方當(dāng)局的總資金缺口預(yù)計將增至20億英鎊或更多，而在2024年則將增至30億英鎊，這也是這一代英國人記憶中最嚴(yán)重的危機(jī)。

開源難成，節(jié)流無門

伯明翰及其他地方政府的破產(chǎn)，普遍被認(rèn)為英國地方政府入不敷出不堪重負(fù)的縮影。

英國地方政府的財政收入主要來自三個部分，市政稅，商業(yè)稅（和中央分成）及中央財政補(bǔ)貼。

然而對于英國地方政府而言，他們已經(jīng)經(jīng)歷了多年持續(xù)的財政收入縮水的窘境。

自從2010年以來，英國中央政府對于地方政府的補(bǔ)助逐年下滑，根據(jù)英國審計署的一份文件顯示，2018年度地方政府拿到的政府財政補(bǔ)助比2010年下滑了49.1%，導(dǎo)致實際地方財政收入平均縮水28.6%。

而由于各地對中央財政依賴的程度不同，那些相對更加依賴中央補(bǔ)助的地方政府受到了更大的沖擊。

英國財政研究所的數(shù)據(jù)顯示，由于政府補(bǔ)貼減少，英國最貧困地區(qū)政府的人均支出水平下滑了36%，而相對富庶地區(qū)的人均支出水平則僅下滑了22%，這使得英國的貧困地區(qū)在財政上愈發(fā)舉步維艱。

而隨著后續(xù)新冠疫情的到來重創(chuàng)了全球商業(yè)，英國各地政府近年來在商業(yè)稅上的創(chuàng)收也舉步維艱，進(jìn)一步加劇了地方財政的緊張。

如果說收入上的縮水只是讓英國地方政府需要過緊日子，那么與日俱增的潛在支出則是各地更為頭疼的大麻煩。

英國地方政府社會福利支出持續(xù)減少（英國財政部）

其中社會福利是英國地方政府最大的支出增量。

根據(jù)一份報告顯示，英國近十年來需要受到看護(hù)的兒童數(shù)量增長了27%，創(chuàng)下了本世紀(jì)最高水平。

而為無家可歸者提供臨時住所，為包括殘障人士提供社會護(hù)理等更是進(jìn)一步讓英國地方政府的財政負(fù)擔(dān)雪上加霜。

為了平衡財政，英國地方政府正在不斷地收縮在基建，福利，文化和住房領(lǐng)域的開支，把原來能用來發(fā)展的資金都收縮到應(yīng)急保障上，政府對餐飲機(jī)構(gòu)食品安全的檢查減少了40.9%，有10.3%的圖書館倒閉，對市民的公交補(bǔ)貼更是接近打?qū)φ巯鳒p了48.3%，對于市民的福利開支由2010年的14.4億英鎊縮水到了2018年的4.44億英鎊。

而隨著這部分支出的縮水，導(dǎo)致了英國給予弱勢人群的租房補(bǔ)貼大幅縮水，曾經(jīng)拿著租房補(bǔ)貼的人群，可以租到市面上12%的房屋，而隨著補(bǔ)貼的縮水和通脹帶來的房租上漲，目前這部分英國人拿到的補(bǔ)貼只能租市面上4%的房屋，甚至在某些地區(qū)，他們拿到的租房補(bǔ)貼甚至不夠付當(dāng)?shù)厝魏蔚胤降姆孔?，而政府也無力增加開支進(jìn)行額外的補(bǔ)貼。

這反而導(dǎo)致了一個悖論，因為租房補(bǔ)貼水平不夠，導(dǎo)致了被迫成為流浪漢的英國人數(shù)量激增，而英國地方政府又不得不為這些流浪漢提供應(yīng)急服務(wù)，導(dǎo)致了其不得不在住房補(bǔ)貼上進(jìn)一步的縮水，導(dǎo)致更多流浪漢的出現(xiàn)。

住房慈善機(jī)構(gòu)Crisis指出，英國的流浪漢水平目前相比2011年時增長了71%。

英國審計署也表示：政府并未嘗試評估福利變化對無家可歸者的影響，但得出的結(jié)論是，福利改革可能導(dǎo)致無家可歸者人數(shù)增加。

而俄烏沖突帶來的蝴蝶效應(yīng)則是英國地方政府不得不面對的黑天鵝。

隨著俄烏沖突導(dǎo)致的石油價格飆升，英國在近兩年也迎來了嚴(yán)重的通貨膨脹，這為地方政府帶來了不小的預(yù)算困難。由英國所有地方政府組成的地方政府協(xié)會預(yù)測，包括工資要求和能源價格上漲在內(nèi)的通貨膨脹將使之前2023/24年度預(yù)算預(yù)測增加24億英鎊。

歷史負(fù)擔(dān)積重難返

而除了這些地方政府面臨的共性問題，伯明翰作為英國第二大城市及歐洲最大的地方政府，財政實力本應(yīng)相對于其他地區(qū)更加能夠抗風(fēng)險。

事實上，伯明翰在2022年舉辦了英聯(lián)邦運(yùn)動會，政府還發(fā)布文件稱要擁抱今后“黃金十年”的重大發(fā)展契機(jī)，然而時隔一年不到，伯明翰就被拖垮了財政，核心則是一起涉及剝削女員工訴訟的高額政府賠償。

2010年4月，174名伯明翰市議會工作的女勤雜員工告贏了他們的雇主伯明翰市議會，爭取到了要求和男員工同工同酬的權(quán)利，這群女職員包括清潔工，廚師和護(hù)理人員，他們的訴求不僅要求和男員工同工同酬，并提出了索賠。

那么為什么這群女員工會發(fā)起集體訴訟呢？因為男女員工的薪酬差異實在是太過離譜。

在過去的薪酬體制下，一名男垃圾清理工一年的收入是5.1萬英鎊，而同級別女員工的收入則不到1.2萬英鎊，同時男性員工有較大概率獲得基本工資1.6倍的獎金，而女員工則較難獲得這個獎金。

對此，伯明翰勞動仲裁法庭認(rèn)為，這一薪酬制度存在明顯的性別歧視，不僅在同工同酬領(lǐng)域存在歧視，男員工只要按時出勤就可以獲得獎金，而女員工則有著更多的限制，存在著不公平。

2012年，伯明翰市政委員會在一項有關(guān)同工同酬的上訴中敗訴，隨著判決的生效，伯明翰議會便開始支付相關(guān)賠償，這也給伯明翰當(dāng)?shù)氐呢斦砹司薮蟮呢?fù)擔(dān)。

這比巨額賠款在10年間給伯明翰財政帶來了巨大的壓力，截止今年7月，伯明翰市委員會已經(jīng)根據(jù)裁決支付了大約11億英鎊，但在6月份表示，它發(fā)現(xiàn)了一筆6.5億至7.6億英鎊的額外賬單。

伯明翰自2013年期就開始入不敷出（伯明翰市議會，紅線為收入，藍(lán)線為支出）

報告稱，由于與索賠相關(guān)的持續(xù)負(fù)債以每月500萬至1400萬英鎊的速度增長，它將無法用包括準(zhǔn)備金在內(nèi)的現(xiàn)有資源來支付成本。

除了被巨額賠款所拖累，伯明翰在不少預(yù)算支出領(lǐng)域都存在嚴(yán)重的超支行為。

三年前，伯明翰市政府和甲骨文公司簽訂了一份協(xié)議，通過由甲骨文對當(dāng)?shù)剡M(jìn)行系統(tǒng)改造，從而簡化議會付款和人力資源系統(tǒng)，預(yù)計花費1900萬英鎊。

然而三年過去了，今年五月有媒體曝出，這套系統(tǒng)的成本已經(jīng)飆升至了1億英鎊，伯明翰政府也將今年8700萬英鎊的預(yù)算缺口歸咎于此。

面對當(dāng)前的財政困境，伯明翰政府別無他法，發(fā)布了114號通知，宣布了政府的實質(zhì)性破產(chǎn)。

值得注意的是，宣布政府破產(chǎn)并不需要得到當(dāng)?shù)氐淖h會和議員同意，根據(jù) 1988 年《地方政府財政法》，如果議會的首席財務(wù)官認(rèn)為當(dāng)局無法用其收入履行其支出承諾，他們必須發(fā)出這樣的通知，這意味著他們無法做出新的支出承諾，必須在21天內(nèi)開會討論后續(xù)步驟。

除了資助法定服務(wù)（包括保護(hù)弱勢群體）外，不允許有新的支出，但現(xiàn)有的承諾和合同將繼續(xù)得到履行。

發(fā)債難尋買家，加稅不夠填坑

即便伯明翰市議會已經(jīng)宣布了當(dāng)?shù)卣膶嵸|(zhì)性破產(chǎn)，當(dāng)?shù)毓坪醪]有體諒政府的意思。

伯明翰市議會工作人員中最大的工會 GMB 表示，這一聲明是市議會領(lǐng)導(dǎo)層“羞辱性地承認(rèn)失敗”。

組織者米歇爾·麥克羅森 (Michelle McCrossen) 表示：“他們不僅要為多年來歧視自己員工而造成的這場危機(jī)負(fù)責(zé)，而且連他們自己也不再相信自己有能力解決這個問題。”

“幾十年來，該委員會從低薪女工那里竊取了工資，承擔(dān)了巨大的同工同酬責(zé)任，將伯明翰推向了崩潰的邊緣?！?

“數(shù)以千計的城市雇員將擔(dān)心他們的工作以及為伯明翰人民提供的基本服務(wù)的未來?！?

她表示，工會將“爭取”其成員的薪酬正義，并追究那些對“危機(jī)”負(fù)有責(zé)任的人的責(zé)任。

那么既然工會不松口，賠款壓力無法減輕，伯明翰政府能否通過包括發(fā)債等方式額外增收呢？

目前來看，雖然這個方案可行，但是收效恐怕甚微。

英國在上世紀(jì)80年代開始，中央政府取代了地方政府成為了融資主體，由中央政府控制的基建貸款委員會取代了金融機(jī)構(gòu)成為了地方政府的融資來源。直到2003年《地方政府法》的頒布才恢復(fù)了地方政府發(fā)行債券的權(quán)利，不少地方政府均進(jìn)行了嘗試，通過依托于未來的稅款收入對政府進(jìn)行信用評級并進(jìn)行發(fā)債。

然而隨著2013年底特律市議會宣布破產(chǎn)后，投資者普遍對地方政府，尤其是中小地方政府的債券興趣寥寥，導(dǎo)致了地方政府融資的規(guī)模普遍偏小。

以英國為例，在2013年底特律破產(chǎn)事件后，英國地方政府單獨發(fā)債成功的案例其實并不多，比較有代表性的僅有2016年沃靈頓市議會發(fā)行了1.5億英鎊的40年期債券，2015年阿伯丁市議會發(fā)行了3.7億英鎊的35年期債券，剩下的地方政府可謂紛紛出師不利。

而為了解決地方政府單獨發(fā)債難的問題，英國地方政府則組成了英國市政債券局（The Municipal Bonds Agency）試圖通過抱團(tuán)聯(lián)合擔(dān)保的模式進(jìn)行發(fā)債，該機(jī)構(gòu)由56個英國地方政府組成，通過成立這個聯(lián)合機(jī)構(gòu)去市場融資，隨后在貸給會員機(jī)構(gòu)的方式為地方政府融資。

不過自2016年成立以來，目前該機(jī)構(gòu)只有兩筆貸款運(yùn)作成功。分別是2020年該機(jī)構(gòu)向蘭開夏郡市議會分兩批發(fā)行了3.5億英鎊和2.5億英鎊的債券，2022年向北倫敦廢物管理局發(fā)?的4億英鎊債券。

因此地方政府如果指望依靠發(fā)債來解決自身的財政困境，暫時會面臨包括評級難，還款保障差，債券利率高，發(fā)行流程長的多重阻礙，可謂遠(yuǎn)水解不了近渴。

那么政府應(yīng)該怎么救自己呢？其實政府也沒有太多的辦法，前面我們提及英國地方政府的主要收入方式來自于市政稅，商業(yè)稅和政府補(bǔ)助，其中政府補(bǔ)助部分逐年縮減，而目前英國首相也明確表示不會打錢支援地方政府，唯一還能做文章的便是增加市政稅。

英國的市政稅其實本質(zhì)是房產(chǎn)稅，其源于1662年英國國王查理二世的爐灶稅，隨后一路進(jìn)化為窗戶稅，財產(chǎn)稅，并在1993年推出了執(zhí)行至今的市政稅。

英國的市政稅分為A-H的八個等級，根據(jù)住宅市價進(jìn)行不同等級的定額征收。

英國市政稅征收定額表（國泰君安研究院）

然而這個房產(chǎn)稅收多少，怎么收都由中央政府進(jìn)行了嚴(yán)格的規(guī)定，并不能隨意漲價，因此即便現(xiàn)在伯明翰政府說要漲市政稅，最早也要在明年才能獲得額外的財政收入。

至于漲幅，根據(jù)2022年11月的秋季聲明，23/24財年的市政稅漲幅上限為5%，根據(jù)測算，如果全英國政府全部將稅率漲5%，那么英國地方政府一年內(nèi)將多收16億英鎊的收入，依然不夠覆蓋他們預(yù)期的20億英鎊年度財政缺口。

更為尷尬的是，英國地方議會幾乎沒有其他權(quán)力來增加當(dāng)?shù)厥杖搿＝陙淼膱蟾嫣接懥嗽黾佣愂盏念~外權(quán)力的選擇，包括旅游稅、地方所得稅、印花稅，以及為特定目的從增值稅和公司稅中獲取收入，但是考慮到民眾的反對和增收的局限性，很少有地方政府選擇開征新的稅種。

因此，想要解決這個問題，伯明翰短期內(nèi)恐怕只有請求政府援助和變賣政府資產(chǎn)兩個可行的選項。

盡管英國首相否認(rèn)了直接打錢救助的可能性，但是英國首相發(fā)言人還是釋放了積極信號，其表示“政府方面已經(jīng)介入提供支持。”該發(fā)言人還稱，政府對當(dāng)?shù)氐摹爸卫戆才疟硎緭?dān)憂”，要求領(lǐng)導(dǎo)人“保證納稅人的錢得到最佳利用”。

英國首相發(fā)言人還表示，承認(rèn)伯明翰“在解決同工同酬索賠方面存在特殊問題”，并表示官員們“已委托進(jìn)行獨立的治理審查，將在未來幾周內(nèi)報告”。