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發(fā)展環(huán)境變革下，融資平臺面臨迫切的轉(zhuǎn)型壓力

融資平臺在前期債務(wù)快速擴(kuò)張的同時并未培育與其負(fù)債水平相適應(yīng)的資產(chǎn)經(jīng)營能力與盈利能力，使其對外部融資極為依賴且敏感。伴隨中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)運行的深刻變化使得地方融資平臺的發(fā)展環(huán)境面臨深刻變革，前期債務(wù)擴(kuò)張模式已難以維持，“成也融資，敗也融資”的發(fā)展困境迫使現(xiàn)階段的平臺企業(yè)謀求轉(zhuǎn)型。

貨幣收緊，利率中樞上移，融資平臺再融資承壓。伴隨美國與歐洲啟動加息和縮表進(jìn)程，中國穩(wěn)健偏中性的貨幣政策呈現(xiàn)邊際收緊態(tài)勢，利率中樞持續(xù)上移。截至2017年11月，10年期國債收益率突破4%，為三年來新高。資金成本的持續(xù)上升，一方面直接拉高融資平臺“借新還舊”的成本，另一方面使其財務(wù)狀況惡化、信用水平下降，加大平臺企業(yè)在資本市場再融資難度。尤其是財政實力較弱、債務(wù)率整體偏高的省份，地方政府對于融資平臺的補貼資源有限，平臺企業(yè)對于外部融資成本變化更為敏感。

金融整頓持續(xù)深入，融資平臺融資暗道受阻。2017年，央行對于商業(yè)銀行的宏觀審慎監(jiān)管（MPA）加強，將表外理財和同業(yè)存單相繼納入MPA考核，一方面影響平臺企業(yè)的可貸資金，另一方面有效控制了“影子銀行”的資金來源。同時，央行出臺《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》，對各類資管機(jī)構(gòu)在打破剛性兌付、規(guī)范資金池、消除多層嵌套和通道、精致化管理方面進(jìn)行明確規(guī)范。伴隨金融整頓和金融改革的持續(xù)深入，地方融資平臺此前借助“影子銀行”規(guī)避監(jiān)管的融資暗道已難以為繼。

監(jiān)管多方面約束，加快融資平臺與政府信用剝離。伴隨國家宏觀調(diào)控重心由穩(wěn)增長向防風(fēng)險轉(zhuǎn)變，2017年關(guān)于規(guī)范地方政府融資機(jī)制的監(jiān)管政策密集出臺，進(jìn)一步加快地方融資平臺與政府剝離。一方面，加快剝離地方融資平臺與地方政府的信用、債務(wù)，通過50號文、87號文、194號文等進(jìn)一步明晰地方融資平臺與地方政府的界線；另一方面，剝離平臺企業(yè)的政府“債務(wù)—投資”代理人角色，由政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。2014年以來，在防范地方債務(wù)風(fēng)險的同時，國家調(diào)控政策更加強調(diào)優(yōu)化政府投融資機(jī)制，調(diào)動社會資本參與力度，通過引入市場化力量，倒逼地方融資平臺職能轉(zhuǎn)變。

土地出讓收入下滑，融資平臺償債來源削弱。地方融資平臺的典型融資模式即政府賦予平臺土地使用權(quán)，融資平臺利用土地使用證融資以進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，此后通過土地出讓收入償還前期借款。在此模式中，土地收益是外部融資的重要擔(dān)保與還款來源。但伴隨經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，土地供給逐步減少，房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，土地收益作為償債來源已難以持續(xù)。2015年中國土地出讓收入為3.37萬億元，同比增速由2010年的106.25%下降至-21.62%，呈現(xiàn)顯著下滑態(tài)勢。2016年“營改增”后，地方稅收收入進(jìn)一步下降，財政收支矛盾加大，地方財政對于融資平臺的償債支持逐步削弱。

融資平臺市場化轉(zhuǎn)型所面臨的挑戰(zhàn)

地方政府融資渠道受限，對融資平臺的依賴與干預(yù)仍較高。如前所述，2014年新《預(yù)算法》與43號文出臺后，地方政府盡管獲得獨立舉債權(quán)，但在發(fā)債限額約束與地方財權(quán)、事權(quán)不匹配的背景下，一般債券與專項債券資金仍難以彌補地方較大的融資缺口。例如，2017年地方政府債券發(fā)行上限為1.63萬億元，該金額與地方融資平臺年均負(fù)債規(guī)模難以匹配。同時，地方政府債券僅由省級政府發(fā)行，而融資需求更高的地市級政府僅能通過省級政府實現(xiàn)債券融資，融資效率及靈活性均較低。在地方各級政府財權(quán)事權(quán)不匹配、融資渠道未真正打開的背景下，平臺企業(yè)的政府融資職能難以真正剝離，政府與平臺之間的雙向依賴仍在持續(xù)深化，給融資平臺向獨立市場化主體轉(zhuǎn)型帶來更大阻力。

平臺企業(yè)投資結(jié)構(gòu)單一，造血功能較差。融資平臺承擔(dān)的項目主要集中于資金投入多、投資收益少、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施項目，投資結(jié)構(gòu)十分單一，缺少足以支撐公益性項目的經(jīng)營性項目收益來源，依靠融資平臺自身經(jīng)營難以實現(xiàn)盈利和現(xiàn)金流的平衡，需要通過政府補助等方式實現(xiàn)盈虧平衡。在當(dāng)前強監(jiān)管壓力下，融資平臺面臨嚴(yán)峻的融資環(huán)境和業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型壓力，融資平臺的經(jīng)營性活動尚不穩(wěn)定，利潤增長依然較弱，在累積效應(yīng)作用下，盈虧平衡的缺口成倍增大，資金需求結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡；很多融資平臺的資金需求中，用于資金周轉(zhuǎn)的額度已遠(yuǎn)高于用于新建項目的額度。

平臺企業(yè)市場化意識弱，運作效率較低。從外部看，融資平臺承擔(dān)的公益性項目往往不存在市場競爭問題，相對于純粹的市場競爭主體，缺少來自外部的競爭壓力，不利于運作效率的提升；從內(nèi)部看，融資平臺的運作機(jī)制相對于完全市場化的企業(yè)還不夠完善，內(nèi)部提質(zhì)增效的動力不強，由此造成融資平臺的運作效率總體上較低?？傮w上講，投融資平臺由于其政府屬性，在經(jīng)營管理、項目運作過程中首先關(guān)注的是滿足政府要求，而不是滿足市場需要，從而導(dǎo)致經(jīng)營運行效率較低。

多方舉措防范地方政府債務(wù)風(fēng)險

財權(quán)與事權(quán)合理匹配的財稅體制是地方債務(wù)風(fēng)險管理的基礎(chǔ)。1994年實行的“分稅制”改革，徹底扭轉(zhuǎn)了中央和地方的收入格局，解決了當(dāng)年中央財政緊缺的問題，但是中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分不盡合理，地方政府財政收入占全國財政收入的比重約為50%，其支出占全國財政支出的比例卻超過80%。因此，要真正消除地方政府債務(wù)風(fēng)險，必須真正建立財權(quán)與事權(quán)合理匹配的財稅體制。2018年2月份，國務(wù)院印發(fā)《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》（以下簡稱《方案》），新時期財政事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革取得突破，后續(xù)仍須進(jìn)一步出臺其他細(xì)分領(lǐng)域的中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分方案，形成全方位、權(quán)責(zé)明確的中央、地方財政事權(quán)和責(zé)任劃分體系。與此同時，稅收體系仍須進(jìn)一步完善，形成“以共享稅為主、專享稅為輔”的中央和地方收入劃分體系，適當(dāng)提高地方的共享稅分享比例，增加地方主體稅收來源。值得一提的是，中央與地方對共享稅的分享比例一旦確定，應(yīng)在較長時期內(nèi)保持穩(wěn)定，以保證體制激勵效果。

加快推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開，提高債務(wù)管理的透明度。2017年以來，在加快地方政府債務(wù)信息公開方面取得了重要進(jìn)展：2017年6月，《全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表編制工作方案》經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過；2018年3月，財政部發(fā)布《政府綜合財務(wù)報告編制操作指南（試行）》；從2017年年末開始，財政部逐月公布地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況。但從當(dāng)前來看，我國地方政府債務(wù)信息公開仍有諸多不完善之處。一方面，財政部公布的地方政府債券發(fā)行和債務(wù)余額情況，僅是地方政府直接債務(wù)，而實際上地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)復(fù)雜，相當(dāng)一部分債務(wù)以城投平臺債務(wù)、國有企業(yè)債務(wù)、PPP等隱性債務(wù)形式存在，信息高度不透明，隱藏著巨大的風(fēng)險。另一方面，當(dāng)前我國地方政府債務(wù)口徑不統(tǒng)一問題依然存在。從橫向上來看，財政部、發(fā)改委、審計署以及各地地方政府的統(tǒng)計口徑并不完全統(tǒng)一；從縱向上來看，地方政府不同時期披露債務(wù)數(shù)據(jù)具有較多隨意性，沒有統(tǒng)一方式。在制度不完善的情況下，我國地方政府債務(wù)的信息涵蓋與披露方式需要做出特別的設(shè)計，應(yīng)根據(jù)我國地方政府債務(wù)的實際情況，對隱性債務(wù)予以充分考慮，以更為準(zhǔn)確地評估地方政府的實際債務(wù)水平。與此同時，債務(wù)信息的公開應(yīng)形成完整的制度，有關(guān)部門及地方政府應(yīng)按一定的時間頻次、可比的統(tǒng)計口徑持續(xù)進(jìn)行債務(wù)信息公開，以合理引導(dǎo)和穩(wěn)定各方預(yù)期。