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改革后農(nóng)業(yè)執(zhí)法的界線(xiàn)與重點(diǎn)

（一）農(nóng)業(yè)執(zhí)法應(yīng)保持一定界線(xiàn)

農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量增強(qiáng)后，農(nóng)業(yè)執(zhí)法是否什么都要管？《執(zhí)法事項(xiàng)指導(dǎo)目錄（2020年版）》中的251項(xiàng)執(zhí)法事項(xiàng)是否都要覆蓋到？農(nóng)業(yè)執(zhí)法雖然是“依法治農(nóng)”的方式，仍應(yīng)保持一定的權(quán)力界線(xiàn)和克制。

第一，這是由農(nóng)業(yè)執(zhí)法的特點(diǎn)和其所面臨的對(duì)象所決定的。農(nóng)業(yè)執(zhí)法是行政執(zhí)法的一種。行政執(zhí)法是國(guó)家權(quán)力正式化、強(qiáng)制化、裝備化運(yùn)行，在面對(duì)執(zhí)法對(duì)象時(shí)往往冰冷剛性、缺乏溫度和靈活性，容易引發(fā)對(duì)立。城市管理執(zhí)法剛推行時(shí)頻發(fā)引發(fā)的社會(huì)沖突就足以成為農(nóng)業(yè)執(zhí)法的前車(chē)之鑒。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法對(duì)象主要是農(nóng)民群體，更容易引發(fā)執(zhí)法沖突。正如在安徽調(diào)研時(shí)某農(nóng)業(yè)執(zhí)法隊(duì)員所說(shuō)的，“我們執(zhí)法對(duì)象大多是種植戶(hù)、養(yǎng)殖戶(hù)、農(nóng)資小店，他們是農(nóng)民，也是弱勢(shì)群體，面對(duì)他們執(zhí)法太容易引發(fā)社會(huì)沖突了。再說(shuō)了，一個(gè)縣也不大，都是鄉(xiāng)里鄉(xiāng)親的，你去罰人家太不合適了。我們一般不會(huì)頻繁去檢查，檢查時(shí)遇到輕微的違法，也以勸說(shuō)、教育為主，除非引發(fā)嚴(yán)重后果才會(huì)公事公辦。”

第二，這是由農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的季節(jié)性所決定的。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)依農(nóng)時(shí)節(jié)氣進(jìn)行。春耕秋播是種子、農(nóng)藥、化肥等投入的集中時(shí)期，農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)則主要在收割時(shí)期。長(zhǎng)期以來(lái)，農(nóng)業(yè)執(zhí)法主要是緊盯春耕備耕、三夏生產(chǎn)、秋冬種等重點(diǎn)時(shí)點(diǎn)，圍繞農(nóng)資質(zhì)量、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、動(dòng)植物檢疫等重點(diǎn)領(lǐng)域集中執(zhí)法或者聯(lián)合執(zhí)法，以加大執(zhí)法力度。比如，自2005以來(lái)，農(nóng)業(yè)部幾乎每年都會(huì)在2月下發(fā)開(kāi)展農(nóng)資打假專(zhuān)項(xiàng)治理行動(dòng)的通知以確保春耕生產(chǎn)安全。

第三，這是由農(nóng)業(yè)執(zhí)法能力不可能全覆蓋所決定的。農(nóng)業(yè)執(zhí)法對(duì)象主要來(lái)源于鄉(xiāng)鎮(zhèn)和各部門(mén)的線(xiàn)索移交、社會(huì)舉報(bào)投訴、“雙隨機(jī)”檢查，而不是來(lái)源于執(zhí)法檢查常態(tài)化。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體數(shù)量特別多，限于執(zhí)法力量、成本的考慮，農(nóng)業(yè)執(zhí)法只能采取抽查的方式而無(wú)法全部覆蓋。

如筆者調(diào)研的南京某鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)登記的農(nóng)業(yè)執(zhí)法對(duì)象有300個(gè)；安徽某縣執(zhí)法大隊(duì)的種植中隊(duì)四名隊(duì)員要管理至少260家農(nóng)資店、3萬(wàn)多臺(tái)農(nóng)業(yè)機(jī)械。據(jù)統(tǒng)計(jì)，河北省保定市899名執(zhí)法隊(duì)員，要管理5408個(gè)農(nóng)畜產(chǎn)品生產(chǎn)基地、128個(gè)漁業(yè)生產(chǎn)基地、6266個(gè)規(guī)模養(yǎng)殖場(chǎng)、8581家家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社、2911家農(nóng)資經(jīng)營(yíng)企業(yè)（戶(hù)）、400余家飼料和獸藥生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位、68家屠宰加工企業(yè)、62個(gè)動(dòng)物診療機(jī)構(gòu)、2家病死畜禽無(wú)害化處理廠(chǎng)、19家種子生產(chǎn)企業(yè)、23家農(nóng)藥生產(chǎn)企業(yè)及14家肥料生產(chǎn)企業(yè)。[2]

第四，這是由農(nóng)業(yè)執(zhí)法是市場(chǎng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)的保障而不是主要抓手所決定的。近年來(lái)，農(nóng)資制假售假現(xiàn)象明顯減少，在一些地區(qū)甚至幾乎不存在。農(nóng)資生產(chǎn)的規(guī)范化并不是靠農(nóng)業(yè)執(zhí)法，更多是市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)將假劣產(chǎn)品淘汰、政府的追蹤平臺(tái)建設(shè)和刑法打擊的綜合結(jié)果。筆者在南京某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研時(shí)了解，在1990年代，流動(dòng)農(nóng)資銷(xiāo)售攤販的存在還導(dǎo)致假農(nóng)資充斥，但隨著農(nóng)資銷(xiāo)售體系規(guī)范化，假農(nóng)資已經(jīng)幾乎沒(méi)有了。

因而，即便農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法改革后，農(nóng)業(yè)執(zhí)法力量有所增強(qiáng)、農(nóng)業(yè)執(zhí)法事項(xiàng)不斷延伸，也應(yīng)使農(nóng)業(yè)執(zhí)法保持一定的被動(dòng)性、側(cè)重性、季節(jié)性，減少農(nóng)業(yè)執(zhí)法與農(nóng)村社會(huì)群體的沖突。

（二）農(nóng)業(yè)執(zhí)法的重點(diǎn)

農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革是同級(jí)農(nóng)業(yè)部門(mén)內(nèi)的機(jī)構(gòu)整合。改革后，全國(guó)各地的普遍現(xiàn)象是，省市縣三級(jí)執(zhí)法人員數(shù)量明顯倒掛，縣一級(jí)執(zhí)法人員數(shù)量非常少。例如，青海省西寧市編制37名，其下轄大通縣核定執(zhí)法人員編制26人[3]。湖北省有5000名執(zhí)法編制，省級(jí)執(zhí)法隊(duì)伍有百人以上，市一級(jí)編制數(shù)為60-70人，縣級(jí)編制數(shù)一般只有20-30人。[4]但是，農(nóng)業(yè)執(zhí)法的大部分任務(wù)量卻在縣一級(jí)。在縣一級(jí)執(zhí)法力量薄弱、任務(wù)重的現(xiàn)實(shí)下，要抓住農(nóng)業(yè)執(zhí)法的重點(diǎn)領(lǐng)域。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法的重點(diǎn)之一是加強(qiáng)新型主體和新興領(lǐng)域的管理。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的傳統(tǒng)主體主要是小農(nóng)資店、小農(nóng)戶(hù)，隨著大戶(hù)規(guī)模種植和農(nóng)資“廠(chǎng)家-大戶(hù)”點(diǎn)對(duì)點(diǎn)銷(xiāo)售模式的鋪開(kāi)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體發(fā)生了變化。大戶(hù)種植增加了農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)化程度。如安徽某執(zhí)法人員介紹，“以前種田人是成千上萬(wàn)的小農(nóng)，他們買(mǎi)了假種子、假農(nóng)藥，雖然受損人多，但每個(gè)人損失不大?，F(xiàn)在大戶(hù)種著成百上千畝地，一旦發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)就是巨大的損失。我們的執(zhí)法責(zé)任是更重了?！北Ｕ闲滦娃r(nóng)業(yè)主體生產(chǎn)安全就成為農(nóng)業(yè)執(zhí)法新的重要任務(wù)。

此外，在多地調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，電商平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)直播等新興銷(xiāo)售模式引發(fā)的假冒偽劣農(nóng)資也在增多，大多數(shù)農(nóng)業(yè)執(zhí)法在管理網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售時(shí)都缺乏技術(shù)支撐、專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)。加強(qiáng)網(wǎng)絡(luò)執(zhí)法也成為農(nóng)業(yè)執(zhí)法的新興重點(diǎn)領(lǐng)域。

農(nóng)業(yè)執(zhí)法的重點(diǎn)還應(yīng)加強(qiáng)薄弱領(lǐng)域建設(shè)。牲畜家禽防疫、檢疫一直是農(nóng)業(yè)執(zhí)法的薄弱環(huán)節(jié)。改革前，動(dòng)物衛(wèi)生監(jiān)督所和動(dòng)物公路檢查站執(zhí)法時(shí)大多依賴(lài)聯(lián)合執(zhí)法，甚至許多地區(qū)站所未開(kāi)展過(guò)執(zhí)法。一些執(zhí)法工作人員也反映，在非洲豬瘟等重大動(dòng)物疫病防控中，動(dòng)物衛(wèi)生執(zhí)法未能發(fā)揮應(yīng)有的作用。[5]

村級(jí)動(dòng)物防疫員開(kāi)展蛋雞免疫注射

所謂“農(nóng)管”和鄉(xiāng)村治理中的亂象

根據(jù)“法無(wú)授權(quán)不可為”原則，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法有特定的執(zhí)法事項(xiàng)。由于行政執(zhí)法“三項(xiàng)制度”即執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過(guò)程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度的全面推行，農(nóng)業(yè)執(zhí)法過(guò)程也是有嚴(yán)格的規(guī)范化要求的。網(wǎng)絡(luò)流傳的“農(nóng)管”各種“野蠻作風(fēng)”,很難像是農(nóng)業(yè)執(zhí)法的“正常操作”。實(shí)際上，“農(nóng)管”也是民間的說(shuō)法，并不是農(nóng)業(yè)執(zhí)法的正式叫法。

網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的“農(nóng)管”不允許農(nóng)民在房前屋后種瓜種菜、養(yǎng)雞養(yǎng)鴨、晾曬擺掛現(xiàn)象，或許反映了當(dāng)前農(nóng)村人居環(huán)境整治跑偏走樣問(wèn)題。筆者調(diào)研時(shí)也發(fā)現(xiàn)，許多地方為了應(yīng)付各類(lèi)高標(biāo)準(zhǔn)檢查考核，出臺(tái)文件禁止農(nóng)戶(hù)堆放柴火、飼養(yǎng)家禽、燒柴做飯，禁止農(nóng)戶(hù)在自留地種菜、只能種花。鄉(xiāng)村人居環(huán)境整治由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)或者市容市貌管理部門(mén)牽頭，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬地負(fù)責(zé)，不屬于農(nóng)業(yè)執(zhí)法的事項(xiàng)。

網(wǎng)絡(luò)上出現(xiàn)的“農(nóng)管”不規(guī)范管理現(xiàn)象，也可能是當(dāng)前行政處罰權(quán)下放改革“一刀切”導(dǎo)致的。行政處罰權(quán)由縣級(jí)及以上行政職能部門(mén)行使。2019年，中辦、國(guó)辦印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實(shí)施意見(jiàn)》后，我國(guó)各地開(kāi)始推行行政處罰權(quán)下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立綜合執(zhí)法隊(duì)伍。有的省市“一刀切”強(qiáng)行下放行政處罰權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而不考慮鄉(xiāng)鎮(zhèn)是否有執(zhí)法人員予以承接。鄉(xiāng)鎮(zhèn)組建的綜合執(zhí)法隊(duì)伍大多由聘用人員構(gòu)成且未經(jīng)過(guò)完整的執(zhí)法培訓(xùn)，由此也可能引發(fā)執(zhí)法不規(guī)范問(wèn)題。

當(dāng)前農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革中的一些歷史遺留問(wèn)題,也可能成為“農(nóng)管”不規(guī)范執(zhí)法的原因。農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革時(shí)，一些地區(qū)農(nóng)業(yè)部門(mén)將單位原聘用但財(cái)政不承擔(dān)人員工資的人員全部分流到綜合執(zhí)法隊(duì)，并要求這些人員“自收自支”，以至于一些執(zhí)法隊(duì)有罰款任務(wù)或者需要通過(guò)罰款來(lái)解決人員經(jīng)費(fèi)，這也會(huì)導(dǎo)致農(nóng)業(yè)執(zhí)法“以罰代管”現(xiàn)象的出現(xiàn)。

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)執(zhí)法都相對(duì)薄弱和消極，農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革有利于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)執(zhí)法建設(shè)。但農(nóng)業(yè)執(zhí)法面對(duì)的是廣大農(nóng)民群體、各類(lèi)農(nóng)業(yè)主體和鄉(xiāng)村社會(huì)，具有較強(qiáng)的特殊性，探索能減少執(zhí)法沖突、農(nóng)民負(fù)擔(dān)、有溫度有尺度的執(zhí)法模式，是農(nóng)業(yè)執(zhí)法要面對(duì)的重要議題。

注釋?zhuān)?

[1]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：“關(guān)于農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革進(jìn)展情況的通報(bào)”，2019-07-05，http://www.zfs.moa.gov.cn/zfjd/201907/t20190705_6320375.htm，2023-04-23日瀏覽。

[2]河北省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳：“河北保定市農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革成效顯”，2021-11-26，http://nync.hebei.gov.cn/html/www/zlaq/20211100021961.html，2023-04-17日瀏覽。

[3]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：“部分省市推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法改革的主要做法”，2019-07-05，

http://www.zfs.moa.gov.cn/zfjd/201907/t20190705_6320376.htm，2023-04-17日瀏覽。

[4]孫明陽(yáng)：《農(nóng)業(yè)綜合行政執(zhí)法體制改革的實(shí)踐與內(nèi)在邏輯》，中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)博士論文第63頁(yè)。

[5]農(nóng)業(yè)農(nóng)村部：“信訪(fǎng)處答網(wǎng)民關(guān)于’ 咨詢(xún)農(nóng)業(yè)綜合執(zhí)法服裝問(wèn)題’的留言”,2020-03-05,

http://www.moa.gov.cn/bzxxlyhf/xfwy/netizen/replyDetail.html?strMinisterCode=W20200304010, 2023-04-17瀏覽。

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