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范勇鵬：美國制度是未完成狀態(tài)，因?yàn)槠渲邪胺饨ㄐ浴?/h3>

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  范勇鵬復(fù)旦大學(xué)中國研究院副院長

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2019-12-14 15:51:34 字號(hào)：A- A A+ 來源：東方學(xué)刊2019年冬季刊

最后更新: 2019-12-14 19:24:20

四、內(nèi)戰(zhàn)之后：克服“專在下”的努力

這種封建性對(duì)于統(tǒng)治集團(tuán)也不是好事情，故聯(lián)邦政府從來沒有放棄壓制州權(quán)、加強(qiáng)集權(quán)的努力。林肯上臺(tái)后強(qiáng)調(diào)聯(lián)邦不能分裂，主張聯(lián)邦先于州。最終這一爭議通過戰(zhàn)爭來解決。內(nèi)戰(zhàn)是美國憲法弊端的一次總爆發(fā)，顯示主權(quán)問題、州與聯(lián)邦關(guān)系、奴隸制等問題都沒解決，本質(zhì)上就是歷史形成的封建性因素仍在發(fā)揮消極影響。

內(nèi)戰(zhàn)大大消除了封建性因素，使美國具有了一定的統(tǒng)一主權(quán)和制度。此后州權(quán)基本從屬于聯(lián)邦權(quán)，州也不再有退出聯(lián)邦的權(quán)力。⁴⁰內(nèi)戰(zhàn)后，美國開始走在聯(lián)邦權(quán)不斷擴(kuò)大的道路上。1866年《公民權(quán)利法》和1868年憲法第十四修正案，開始為美國人創(chuàng)造聯(lián)邦公民身份，以解決建國近百年來，美國人究竟是聯(lián)邦公民還是州公民這一問題。按照機(jī)械性的郡縣與封建標(biāo)準(zhǔn)，此前顯然仍存在較強(qiáng)的“我的附庸的附庸不是我的附庸”式的封建身份；此后，公民身份不再是由各州的公民轉(zhuǎn)換而來。這些法律終于使聯(lián)邦和個(gè)人直接聯(lián)系起來。⁴¹美國學(xué)者福山曾說中國秦代是最早的現(xiàn)代國家，其中理由之一就是秦的郡縣制建立了國家與個(gè)人的直接聯(lián)系。由此角度看，美國晚至19世紀(jì)晚期才開始逐漸“走出中世紀(jì)”。美國成為“現(xiàn)代國家”的時(shí)間比我們通常認(rèn)為的要晚得多。

第十四修正案的通過是個(gè)重要時(shí)刻，憲法前十條修正案均是限制聯(lián)邦權(quán)的，第十四修正案是限制州權(quán)，預(yù)示著此后中央權(quán)力的擴(kuò)張，美國向著中央集權(quán)現(xiàn)代國家制度的方向邁進(jìn)。通常認(rèn)為，中央集權(quán)的過程在羅斯福新政期間達(dá)到高潮。

美國內(nèi)戰(zhàn)，圖片來自維基百科

內(nèi)戰(zhàn)之后的美國迎來了資本主義空前發(fā)展的時(shí)期，資本的活動(dòng)范圍大大擴(kuò)展，自然而然地要求加強(qiáng)“州際貿(mào)易”條款實(shí)施的力度，聯(lián)邦政府借此原則不斷擴(kuò)權(quán)。同時(shí)資本壟斷加劇，引發(fā)社會(huì)問題和激烈的階級(jí)沖突，也使聯(lián)邦政府的社會(huì)管理和法律調(diào)控更為必要。一戰(zhàn)后的危機(jī)終結(jié)了自由放任理念的主導(dǎo)地位，聯(lián)邦對(duì)于州的權(quán)威進(jìn)一步建立起來。這一時(shí)期在制度上的革命性通常受到低估，但實(shí)際上今天以集權(quán)聯(lián)邦制為特征的美國制度，就是在這一時(shí)期發(fā)展并在羅斯福時(shí)期定型的。為了完成這一革命，羅斯福幾乎動(dòng)用了獨(dú)裁權(quán)。⁴²

但是聯(lián)邦政府集權(quán)的手段并不是像通常認(rèn)為的那樣僅僅體現(xiàn)為聯(lián)邦政府對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的干預(yù)。實(shí)際上，行政權(quán)和司法權(quán)的上升乃是克服封建性，增強(qiáng)集權(quán)性的“權(quán)力暗戰(zhàn)”利器。首先是行政權(quán)，內(nèi)戰(zhàn)之后，總統(tǒng)的憲法地位逐漸發(fā)生了變化。1883年的文官制改革擴(kuò)大了一些總統(tǒng)權(quán)力。19世紀(jì)末到20世紀(jì)初，總統(tǒng)執(zhí)行國會(huì)法律的“任意權(quán)”（discretion power）不斷擴(kuò)大，到1911年，最高法院宣布總統(tǒng)的任意權(quán)有法律效力，實(shí)際上是賦予了總統(tǒng)更多的立法權(quán)力。20世紀(jì)的總統(tǒng)不再是憲法文本中設(shè)計(jì)的那樣，有點(diǎn)類似于威尼斯共和國的首席執(zhí)行官，僅僅負(fù)責(zé)執(zhí)行立法機(jī)關(guān)命令。到尼克松時(shí)，已經(jīng)被歷史學(xué)家稱為“帝王般的總統(tǒng)”：“憲法總統(tǒng)已經(jīng)變成了帝王總統(tǒng)”。⁴³1933年《全國工業(yè)復(fù)興法》之后，很多原屬國會(huì)的權(quán)力被移交給總統(tǒng)。到越南戰(zhàn)爭期間，國會(huì)的戰(zhàn)爭權(quán)也受到總統(tǒng)的侵蝕，國會(huì)不得不推翻總統(tǒng)否決，通過1973年《戰(zhàn)爭權(quán)力法》。

其次是司法權(quán)。司法權(quán)的上升更能夠體現(xiàn)統(tǒng)治集團(tuán)的集權(quán)愿望。美國聯(lián)邦權(quán)與州權(quán)發(fā)生爭議時(shí)，最終需要通過最高法院來做出裁決，最常用的憲法原則之一就是“州際貿(mào)易”，說明在涉及市場(chǎng)、貿(mào)易和資本的事務(wù)中，統(tǒng)治集團(tuán)是希望加強(qiáng)聯(lián)邦權(quán)的。法院還通過一個(gè)特殊的案例（馬伯里訴麥迪遜案）獲得了司法審查權(quán)。美國《憲法》中并無司法審查權(quán)的明文規(guī)定，在憲法文本中，法院是排在國會(huì)和總統(tǒng)之后的。州權(quán)主義者卡爾霍恩就曾質(zhì)疑最高法院是否應(yīng)該擁有這個(gè)權(quán)力。⁴⁴因?yàn)樗痉▽彶闄?quán)實(shí)際上是使少數(shù)人可以限制多數(shù)人民的有效自治，多數(shù)通過的法律可由法院宣布“違憲”。這一擔(dān)心今天已經(jīng)變成了事實(shí)，最高法院已經(jīng)無數(shù)次表現(xiàn)出其“獨(dú)裁”性質(zhì)。例如， 一項(xiàng)至少在名義上是由選民多數(shù)產(chǎn)生的眾議院和參議院經(jīng)表決多數(shù)通過的法案、由至少在名義上是由選民多數(shù)產(chǎn)生的總統(tǒng)簽署生效后，卻可以由最高法院宣布為“違憲”。而且在眾多爭議性較強(qiáng)的案例中，最高法院是以5/4做出裁決。那么事實(shí)就是，在特定情況下，一名大法官可以否決通過法定程序所表現(xiàn)出來的所謂“人民”的多數(shù)意志。這毫無疑問符合“獨(dú)裁”一詞的原始含義。由此可以看到美國統(tǒng)治集團(tuán)克服其憲政內(nèi)含“封建”因素之精巧構(gòu)思和強(qiáng)大意志。

另外，政黨也在一定程度上對(duì)沖了州權(quán)帶來的問題。最早是漢密爾頓發(fā)現(xiàn)了政黨的秘密，通過全國性的派系，可以打破州權(quán)與聯(lián)邦權(quán)博弈的死局。但是兩黨制的出現(xiàn)也有負(fù)面效應(yīng)：它在削弱州權(quán)影響力的同時(shí)，讓商業(yè)利益、資本和企業(yè)集團(tuán)以及二戰(zhàn)后的“賦權(quán)運(yùn)動(dòng)”所催生的大量身份和議題團(tuán)體介入政治過程之中，形成了新的“割據(jù)力量”，阻礙了政府統(tǒng)一意志和政策的形成。

在美國歷史上，利益集團(tuán)長期被視為邪惡現(xiàn)象。早在制憲時(shí)期，麥迪遜等人就批評(píng)拉黨結(jié)派現(xiàn)象。但是經(jīng)20世紀(jì)諸多理論家（包括阿瑟?本特利⁴⁵、戴維?杜魯門⁴⁶、羅伯特?達(dá)爾⁴⁷等）為之“正名”、美化、合理化，利益集團(tuán)反而成了民主政治的一項(xiàng)表征和優(yōu)勢(shì)。利益集團(tuán)政治的悲劇結(jié)果之一就是，今天在美國即便是一項(xiàng)公益性、進(jìn)步性的公共事業(yè)，也要以利益的方式來運(yùn)作，要遵守利益集團(tuán)的游戲規(guī)則才有可能影響政策。⁴⁸

最后，就是通過文官制度來增加國家的穩(wěn)定性和統(tǒng)一性。1883年之前的美國與今天的美國， 在行政制度上是截然不同的。19世紀(jì)早期美國形成了政黨分贓制，各黨為了利益而競(jìng)選，通過執(zhí)政來分肥，堪稱美國版的“養(yǎng)豬理論”。后來腐敗日益不堪，政局動(dòng)蕩，遂有不少人提出建立穩(wěn)定中立的官僚體系。其實(shí)文官制動(dòng)議的提出本身也有黨爭的背景，1872年自由派共和黨人提出文官制度的部分動(dòng)機(jī)是因?yàn)樗麄冋紊鲜?shì)，希望通過文官制改革來反對(duì)格蘭特的激進(jìn)重建計(jì)劃。但客觀結(jié)果是1883年《彭德爾頓法》出臺(tái)，美國終于有了現(xiàn)代國家的一個(gè)基本制度體系。借用王夫之評(píng)價(jià)秦始皇的話，也算是“天以其大私而行其大公”。

無奈，此大公非真大公。官僚制原本是克服封建性因素最有效的藥方，這已為中國所充分證明，土耳其、拜占庭歷史等亦可為部分佐證。伏爾泰讀到中國的官僚制度，曾慨嘆這是世間唯一不需要愚昧和迷信來統(tǒng)治的理性制度。但美國文官制度存在諸多缺陷，首先，美國的文官制度不像古代中國那樣成為國家軸心制度，也不像普魯士官僚一般成為“國中之國”，掌握軍隊(duì)、工商、文化權(quán)力，而是被嚴(yán)格地限制于低級(jí)行政領(lǐng)域，與高層政治無關(guān)，不參與政黨競(jìng)爭，僅作為“事務(wù)官”而與“政務(wù)官”相對(duì)。由于事務(wù)官行政層級(jí)之低，故其無法真正發(fā)揮克服分肥政治、打通縱橫隔膜、凝聚國家肌體、推行統(tǒng)一意志的功能。文官系統(tǒng)沒有政治性，且上升空間有限，導(dǎo)致了事務(wù)官淪為“吏”而非“官”。這些吏不一定沒有權(quán)勢(shì)，他們可以長期把持行政崗位，操控權(quán)柄，分配資源，甚至?xí)纬伤^“深層國家”（deep state）的一部分，他們的部門本身也會(huì)變成特殊利益集團(tuán)。但是他們決不會(huì)擁有天下為公的情懷，而是私字為上，營營茍茍于政商之間。歷史上所有成功的官僚制度，均離不開對(duì)文官的政治性要求，例如中國古代官僚均系胸懷儒家理念的士大夫、奧斯曼帝國的官僚自然要求有伊斯蘭教信仰、今日中國的官員均是黨和國家干部，有極強(qiáng)的政治性要求。中國香港局勢(shì)的發(fā)展已經(jīng)暴露出港英時(shí)期在港督政治性統(tǒng)治之下非政治性的公務(wù)員隊(duì)伍之“吏”員性質(zhì)，遺留到今天依然是個(gè)嚴(yán)重問題。靠“吏”只能“行政”，而無法“執(zhí)政”，更應(yīng)對(duì)不了政治斗爭。

其次，文官群體本身也從屬于聯(lián)邦和州政府，無法跳出聯(lián)邦制框架，形成上下相維的官僚系統(tǒng)。再次，地方教育、消防、警察等公共事業(yè)由地方稅收承擔(dān)，強(qiáng)化了地方主義色彩。又次，在兩黨制和選舉制之下，文官不可能真正獨(dú)立于政治。在《彭德爾頓法》通過之初，執(zhí)政黨就通過大量任命文官來強(qiáng)化自己的力量，在下臺(tái)之前保護(hù)本黨已經(jīng)獲得的職位。執(zhí)政黨還利用總統(tǒng)的行政權(quán)力從國會(huì)手中侵奪了部分公職的任命權(quán)。選舉代議制之下，所有法律從立法程序中就已經(jīng)浸透了地方和集團(tuán)利益的汁液，文官無論多么非政治化，也只不過是政治意志的工具而已。⁴⁹總之，美國制度設(shè)計(jì)的目的就是為了確保資本的力量能夠穩(wěn)穩(wěn)掌握國家最高權(quán)力，這種“大私”反而阻礙了美國制度克服分權(quán)乃至分裂性力量的能力，始終未能成就“大公”之統(tǒng)一集權(quán)。

粗線條回顧美國制度演進(jìn)歷史，即可發(fā)現(xiàn)美國200年政治史之核心命題乃是中央與地方權(quán)力關(guān)系問題。美國各州均采取選舉制度，美國《憲法》對(duì)各州實(shí)施共和制亦有要求，⁵⁰自然不可簡單將之與封建邦國相比。但是在央地結(jié)構(gòu)上，美國確乎在建國和立憲之初有極強(qiáng)的“封建性”色彩。內(nèi)戰(zhàn)之后州權(quán)受到更大約束，聯(lián)邦權(quán)威基本確立起來，行政權(quán)、司法權(quán)不斷擴(kuò)張，兩黨制、文官制不斷發(fā)展，但都未能在根本上消除聯(lián)邦制本身的上下隔絕弊端。那么此中關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)何在？聯(lián)邦制又是否有可能過渡到集權(quán)統(tǒng)一的單一制呢？本文認(rèn)為可能性極小，原因就在于選舉和代議制中所固化下來的封建性因素，更深層原因則是資本掌權(quán)。

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標(biāo)簽 民主主義西方民主制度封建

• 原標(biāo)題：范勇鵬：統(tǒng)一性、聯(lián)邦制與美國制度中的“封建性”因素
本文僅代表作者個(gè)人觀點(diǎn)。
• 責(zé)任編輯: 朱敏潔 

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