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【文/ 觀察者網(wǎng)專(zhuān)欄作者 梁韋諾】

一、前言

回歸以來(lái)，香港社會(huì)政治環(huán)境出了不少問(wèn)題，政務(wù)官也無(wú)可避免成為輿論焦點(diǎn)，經(jīng)常被外界批評(píng)為特區(qū)政府管治不佳的“元兇”。自行政長(zhǎng)官林鄭月娥宣布不尋求連任、政務(wù)司司長(zhǎng)李家超辭職參選行政長(zhǎng)官后，有媒體發(fā)表文章，指這象征著“政務(wù)官治港”已經(jīng)“走入歷史”。

相關(guān)說(shuō)法過(guò)去也很常見(jiàn)，董建華推行主要官員問(wèn)責(zé)制時(shí)出現(xiàn)過(guò)，曾蔭權(quán)引入副局長(zhǎng)及政治助理時(shí)出現(xiàn)過(guò)，曾蔭權(quán)落任、梁振英上任行政長(zhǎng)官時(shí)出現(xiàn)過(guò)，《香港國(guó)安法》實(shí)施時(shí)出現(xiàn)過(guò)，李家超接替張建宗出任政務(wù)司司長(zhǎng)時(shí)也出現(xiàn)過(guò)。

二、政務(wù)官的由來(lái)

據(jù)公務(wù)員事務(wù)局的簡(jiǎn)介，政務(wù)官是專(zhuān)業(yè)的管理通才，在香港特別行政區(qū)政府擔(dān)當(dāng)重要角色，職責(zé)包括：在決策局協(xié)助制定與社會(huì)息息相關(guān)的政府政策，以及管理和監(jiān)察公共資源的運(yùn)用；在民政事務(wù)處負(fù)責(zé)督導(dǎo)和協(xié)調(diào)有關(guān)部門(mén)在區(qū)內(nèi)提供政府服務(wù)和設(shè)施，并作為政府的前線代表，以及監(jiān)察小區(qū)建設(shè)計(jì)劃；在政府部門(mén)提供優(yōu)良管理和督導(dǎo)有關(guān)部門(mén)向市民提供服務(wù)等。（注意：香港“政務(wù)官”的涵義與定位，和西方常見(jiàn)的“政務(wù)官”“事務(wù)官”等分類(lèi)并不相同。）

截至去年3月，政務(wù)官共有748人，其中屬于最高職級(jí)的首長(zhǎng)級(jí)甲一級(jí)政務(wù)官（D8）有20人，在各決策局出任常任秘書(shū)長(zhǎng)。

政務(wù)官（前身為“官學(xué)生”）在英治時(shí)代早期引入，最初目的是培養(yǎng)從英國(guó)招募的青年官學(xué)生，安排他們來(lái)港后學(xué)習(xí)中文，出任政府的傳譯官，以重建英殖與華人溝通的渠道，并逐步讓這些官學(xué)生填補(bǔ)高官職位空缺，以改善港英政府官員的質(zhì)素。

在殖民統(tǒng)治下，由于沒(méi)有發(fā)展代議政制和政黨政治，香港政務(wù)官身兼西方國(guó)家的政務(wù)官和常任文官的雙重角色，既要負(fù)責(zé)制定政策，又要負(fù)責(zé)執(zhí)行自己制定的政策，以及管制政策所涉及的資源，這是香港政務(wù)官的特殊性。（注1）

1992年，港督彭定康推行政制改革（一方面改組行政局、將行政立法兩局分家；另一方面取消港督出任立法局主席、在立法局引入直選議席），并在1995年取消官守議員制度，削弱“行政主導(dǎo)”。

行政立法關(guān)系大變后，政務(wù)官更要“落場(chǎng)”到立法機(jī)關(guān)，向民選議員解釋相關(guān)政策建議，以游說(shuō)議員支持政策。因此，有人認(rèn)為，以“公眾主管”比起用“公務(wù)員”來(lái)形容他們來(lái)得更適合。（注2）

不過(guò)，這個(gè)特殊性基本上是英籍政務(wù)官獨(dú)有的，因?yàn)楫?dāng)時(shí)的高官職位都由英藉政務(wù)官擔(dān)任，他們主導(dǎo)決策，而華人政務(wù)官負(fù)責(zé)執(zhí)行。直到回歸前夕，英藉高官撤退，華人政務(wù)官才有機(jī)會(huì)填補(bǔ)這些高官空缺，可想而知，華人政務(wù)官的決策經(jīng)驗(yàn)有多少。

隨著愈來(lái)愈多政務(wù)官晉升為高官，逐漸形成一精英階層，在政府中享有舉足輕重的地位，被視為“天之?huà)勺印?。在最初八十年招募的政?wù)官當(dāng)中，就有六人成為輔政司，更有三人當(dāng)上港督，包括梅含理、金文泰和葛量洪。（注3）

梅含理，第15任港督

三、“政務(wù)官治港”的由來(lái)

“政務(wù)官治港”指的不是管治架構(gòu)和團(tuán)隊(duì)之中有政務(wù)官存在，也不是在管治過(guò)程中有政務(wù)官參與，而是指政務(wù)官作為一階層，主導(dǎo)甚至壟斷特區(qū)的管治權(quán)力。

在百多年的英治時(shí)代，無(wú)人會(huì)用“政務(wù)官治港”來(lái)形容英國(guó)的管治。雖然港督有政務(wù)官出身，也有軍人（砵甸乍、彌敦）、警官（梅含理也曾任香港警察隊(duì)長(zhǎng)）、外交官（麥理浩、衛(wèi)奕信、尤德）、國(guó)會(huì)議員（寶寧、軒尼詩(shī)、彭定康）出身的人士出任，卻未曾出現(xiàn)“政務(wù)官治港”“軍官治港”“警官治港”“外交官治港”“國(guó)會(huì)議員治港”等說(shuō)法，因?yàn)榇蠹叶己芮宄?，?dāng)時(shí)真正掌握治港權(quán)力的是英國(guó)，那怕是集大權(quán)于一身的港督，也只是英王的全權(quán)代表。

直至八十年代，中英就香港前途問(wèn)題展開(kāi)談判，中方提出“港人治港”“高度自治”的特殊政策，強(qiáng)調(diào)香港特區(qū)政府由當(dāng)?shù)厝私M成，“北京不派總督，不派頭頭”（注4）后，“政務(wù)官治港”的說(shuō)法才開(kāi)始出現(xiàn)。

這反映了“政務(wù)官治港”是“港人治港”“高度自治”特殊政策下的產(chǎn)物。中央授予特區(qū)高度自治權(quán)，香港特區(qū)政府由當(dāng)?shù)厝私M成，中央不派人直接管治。然而，“港人治港”是基本原則，只對(duì)“港人”作出居民身份、居住年期和國(guó)籍標(biāo)準(zhǔn)（主要是香港特別行政區(qū)永久性居民中的中國(guó)公民，也包括部分非中國(guó)籍或在外國(guó)有居留權(quán)的香港特別行政區(qū)永久性居民）和政治倫理標(biāo)準(zhǔn)（以愛(ài)國(guó)者為主體）等基本規(guī)定。

雖然鄧小平也曾對(duì)治港者的政治成分提出說(shuō)法（“左翼的當(dāng)然要有，盡量少些，也要有點(diǎn)右的人，最好多選些中間的人”），但始終沒(méi)有、也不會(huì)具體說(shuō)明將來(lái)由哪些“港人”行使管理香港的權(quán)力。

須知道，“港人”從來(lái)不是、將來(lái)也不是一個(gè)同一體，內(nèi)里包含多元多樣的成分，社會(huì)上不同階級(jí)、階層、集團(tuán)、組織都會(huì)互相爭(zhēng)奪管治權(quán)力。這樣一來(lái)，在缺乏政治人才下（造成這問(wèn)題的原因，可參見(jiàn)筆者文章《香港“不問(wèn)政治”，可以嗎？》），香港回歸后有能力穩(wěn)妥地掌握治港權(quán)力的主體并不清晰，也沒(méi)有哪個(gè)人物或群體能令港人信服（注5），才為“政務(wù)官治港”“商人治港”“專(zhuān)業(yè)人士治港”“武官治港”這些純粹以政府首長(zhǎng)的出身來(lái)形容治港主體的說(shuō)法提供土壤。

而“政務(wù)官治港”這種說(shuō)法的出現(xiàn)，與英國(guó)有莫大關(guān)系。英方撤退前，曾極力向中方推銷(xiāo)一批華人政務(wù)官，將他們塑造成“政府結(jié)構(gòu)的冠石”（注6）。

當(dāng)時(shí)，英方安排一些華人政務(wù)官接受一著名政論雜志訪問(wèn)，將他們說(shuō)成是得到中英雙方和香港各界信任、政治中立、行事溫和及穩(wěn)重、熟悉政府架構(gòu)和運(yùn)作、具有管治經(jīng)驗(yàn)，并且具備政治手腕的管治人才，并指出回歸后由一名華人政務(wù)官出任行政長(zhǎng)官，帶領(lǐng)其他由華人政務(wù)官出任的主要官員管治香港，是最為穩(wěn)妥的辦法。

此外，當(dāng)時(shí)也有代表英方的學(xué)者宣傳這套說(shuō)法。例如，香港高級(jí)公務(wù)員課程中心研究主任方國(guó)榮博士在一篇論文中提及：

“而實(shí)際上，對(duì)于97年前后的管治，香港政府的公務(wù)員，尤其是高級(jí)公務(wù)員，所擔(dān)任的角色更為重要，因?yàn)殡m然主權(quán)轉(zhuǎn)移，但基本上執(zhí)行管治香港的人，仍然主要是香港的高級(jí)公務(wù)員?！矢呤且酝愀鄢晒Φ闹匾蛩?，而政府的高效率是有賴有專(zhuān)門(mén)技能的高級(jí)公務(wù)員的貢獻(xiàn)。……現(xiàn)在距離97足有4年多，在未來(lái)的幾年間，政府一定要培訓(xùn)和安排有專(zhuān)門(mén)技能的高級(jí)公務(wù)員去管治香港。有了一班有效的管治人才，香港的順利過(guò)渡才能確保，繁榮安定才能繼續(xù)?！保ㄗ?）

在英方的宣傳下，不少港人相信“政務(wù)官治港”。舉例說(shuō)，在1986年8月6日基本法咨詢委員會(huì)舉辦的政制分批研討會(huì)，議程中就提及“未來(lái)的政制……最理想的方法是盡量委任高級(jí)公務(wù)員為司級(jí)官員，而相當(dāng)于現(xiàn)時(shí)布政司的職位，更必須由文官出任。”（注8）中方當(dāng)時(shí)對(duì)這種說(shuō)法也相當(dāng)受落。（注9）