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二、競爭性的地方政府

中國經(jīng)濟(jì)中第二個重要的制度現(xiàn)象是競爭性地方政府，這是學(xué)術(shù)界廣為承認(rèn)的，并得到了相當(dāng)程度的分析，形成了不同的理論。史正富教授曾經(jīng)寫過一本著作叫《超常增長：1979-2049年的中國經(jīng)濟(jì)》，他提出，中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)是三維市場經(jīng)濟(jì)。[4]

什么是三維呢？它講的是市場經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的行為主體，我們有競爭性企業(yè)，有地方政府，還有中央政府。在亞當(dāng)·斯密的筆下，經(jīng)濟(jì)當(dāng)中的行為主體只有企業(yè)，所以叫一維市場經(jīng)濟(jì)。后來，凱恩斯認(rèn)識到中央國家也必須成為行為主體，承擔(dān)投資即創(chuàng)造有效需求的責(zé)任，市場經(jīng)濟(jì)由此成為兩維的。在中國經(jīng)濟(jì)中，又多了一個競爭性地方政府，因而是三維市場經(jīng)濟(jì)。

（一）中央與地方財政關(guān)系的調(diào)整與作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)主體的地方政府的出現(xiàn)

地方政府成為經(jīng)濟(jì)主體也是從改革之初就出現(xiàn)的。在改革伊始，有一個重要的制度安排，就是中央和地方財政關(guān)系的調(diào)整，當(dāng)時稱作“大包干制度”，還有一個很形象的說法，即“分灶吃飯”。

當(dāng)時中央和地方就財稅等收入的分配達(dá)成了一個協(xié)議，各個省的協(xié)議都不太一樣。在那以前，地方的所有盈余都要上交國庫，現(xiàn)在允許地方按照其和中央談判的某個比例保留。這當(dāng)然極大地刺激了地方政府的積極性，而且地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展得越好，它可能拿到的越多。這個制度在80年代流行起來，并起到了很大作用。一些省如廣東很快富裕起來。

邁入90年代，這個制度的弊端開始暴露。政治學(xué)家王紹光教授，當(dāng)時跟胡鞍鋼教授寫了一本很有名的書叫《中國國家能力報告》，計算了中國國家能力，這個指標(biāo)計算的是當(dāng)時中央的稅收占GDP的比例，在80年代這個比例急劇下降，大概下降到只有20%。依據(jù)王紹光等人的說法，這個比例已經(jīng)接近于前南斯拉夫的比例，前南斯拉夫在這個比例下就分裂了，這叫國家能力嚴(yán)重下降。

1994年朱镕基總理推行分稅制改革，把這個趨勢扭轉(zhuǎn)了。盡管分稅制改革和財政包干制度有所區(qū)別，但在中央和地方分權(quán)這一點上是一致的，新制度依然賦予了地方以很大的自主權(quán)，這種自主權(quán)歸根結(jié)底是地方政府追逐和使用經(jīng)濟(jì)剩余的權(quán)力。

在財政包干制度下，地方既有財權(quán)又有事權(quán)。實行分稅制以后，中央把一些財權(quán)回收，但事權(quán)留給了地方，這種結(jié)構(gòu)性矛盾最終派生出取得和使用經(jīng)濟(jì)剩余的新方式，其典型表現(xiàn)就是土地財政。

改革開放到今天有一個很大特點，土地是國有的，這是我們區(qū)別于西方市場經(jīng)濟(jì)一個非常重要的方面，也是決定我們還是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的一個重要因素。但是土地國有不排斥土地可以商品化，在20世紀(jì)90年代晚期，我們設(shè)計了一個制度，土地是國有的，但地方政府可以將土地有償轉(zhuǎn)讓和使用，這樣在很大程度上把土地商品化了。伴隨市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大家可以想象土地價值會有天量級的增值，地方政府通過土地出讓金等形式拿走了其中相當(dāng)大部分。

中央和地方這種縱向財政關(guān)系的調(diào)整，直接塑造了地方政府之間橫向的關(guān)系，使他們開始相互競爭。這種中央和地方的縱向關(guān)系調(diào)整以及由此形成的地方政府之間的橫向競爭關(guān)系，屬于馬克思意義上的生產(chǎn)關(guān)系，因為財政包干也好、分稅制也好，一方面涉及剩余所有權(quán)在縱向的再分配，另一方面還直接形塑了新的經(jīng)濟(jì)行為主體，即競爭性地方政府。

地方政府是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生經(jīng)濟(jì)主體，有它獨特的經(jīng)濟(jì)行為和動機。從方法論的意義來講，這一事實不僅凸顯了中國市場經(jīng)濟(jì)和西方市場經(jīng)濟(jì)的差別，還凸顯了傳統(tǒng)歷史唯物主義（即蘇聯(lián)教科書中生產(chǎn)力一元決定論）的不足，因為在這種情況下，政治權(quán)力事實上同時構(gòu)成了生產(chǎn)關(guān)系，從而嵌入了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

這個特點和上述三維市場經(jīng)濟(jì)的觀點一道，決定了改革以來中國市場經(jīng)濟(jì)體制的核心特點。拙著《歷史唯物論與馬克思主義經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書系統(tǒng)地討論了這個問題。在其他文章里，我將這種市場經(jīng)濟(jì)稱作市場經(jīng)濟(jì)3.0，以與19世紀(jì)亞當(dāng)·斯密所構(gòu)想的自由市場經(jīng)濟(jì)（市場經(jīng)濟(jì)1.0）和20世紀(jì)凱恩斯所構(gòu)想的國家干預(yù)的市場經(jīng)濟(jì)（市場經(jīng)濟(jì)2.0）相區(qū)別。[5]

（二）關(guān)于地方政府競爭行為的幾種理論解釋

承認(rèn)地方政府是市場經(jīng)濟(jì)的行為主體，意味著我們必須解釋如下問題——應(yīng)該提出一個什么樣的理論來解釋地方政府的行為和動機模式呢？學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)的人都知道，經(jīng)濟(jì)學(xué)要解釋經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人的行為和動機。比如資本家追求利潤，工人得到工資，土地所有者要拿地租，如果在這個畫面當(dāng)中，我們又增添了地方政府，地方政府想要得到什么？它的行為模式又是怎樣的呢？這就決定了研究中國模式的經(jīng)濟(jì)學(xué)必須囊括一個關(guān)于地方政府的理論，否則就沒有觸及到中國模式的根本特點。

我們可以舉出一些理論，比如說財政聯(lián)邦主義理論，這是比較早出現(xiàn)的，后來又有地方政府圍繞GDP進(jìn)行錦標(biāo)賽競爭的理論。這些理論當(dāng)然都有它的貢獻(xiàn)，比如說財政聯(lián)邦主義，它試圖解釋為什么中國容易開展分權(quán)式的改革，而蘇聯(lián)很困難。中國跟蘇聯(lián)確實不一樣，中央和地方的關(guān)系一直是比較有彈性的，不是那么死板。地方始終有某種自主性權(quán)力。

這種自主性權(quán)力甚至可以追溯到1949年以前。國共兩軍打仗，共產(chǎn)黨軍隊老贏，國民黨老敗。除了純粹軍事的原因外，還有制度的原因。周恩來同志曾經(jīng)風(fēng)趣的說，“我們這個指揮部可能是世界上最小的指揮部，一不發(fā)人，二不發(fā)槍，三不發(fā)糧，只是天天發(fā)電報，就把國民黨打敗了”。