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（二）采購(gòu)、補(bǔ)貼和“購(gòu)買美國(guó)貨”

美國(guó)每年采購(gòu)支出近7000億美元，其中有近60%用于國(guó)防采購(gòu)。國(guó)防采購(gòu)是提升國(guó)家安全領(lǐng)域的國(guó)內(nèi)工業(yè)產(chǎn)能，進(jìn)而帶動(dòng)其他領(lǐng)域產(chǎn)能需求最有力的經(jīng)濟(jì)工具。

《購(gòu)買美國(guó)貨法案》規(guī)定，政府出資生產(chǎn)供國(guó)內(nèi)使用的商品需包含一定國(guó)內(nèi)成分，但仍存在眾多豁免情況。例如，來(lái)自與美國(guó)簽訂自由貿(mào)易協(xié)定的國(guó)家，或參與世貿(mào)組織政府采購(gòu)協(xié)定的國(guó)家生產(chǎn)的產(chǎn)品，可被視為在美國(guó)“國(guó)內(nèi)生產(chǎn)”。然而，許多依賴美國(guó)國(guó)防庇護(hù)的國(guó)家，可靠性存疑，甚至未能如約履行《北大西洋公約》中的開(kāi)支承諾。

因此，美國(guó)基于其盟友國(guó)履行承諾的情況，及其在發(fā)生軍事沖突時(shí)的可靠程度，逐步收緊這些豁免是合理的。如果爆發(fā)軍事沖突，美國(guó)顯然不能依賴不完全可靠的國(guó)家的供應(yīng)鏈。

由于這些政策調(diào)整成本高昂且極具破壞性，最好聚焦國(guó)防采購(gòu)和投入，而非所有政府采購(gòu)。如果實(shí)在無(wú)法獲取零部件或該等產(chǎn)品價(jià)格過(guò)高，可豁免“購(gòu)買美國(guó)貨”的要求。然而，涉及國(guó)防部門和相關(guān)產(chǎn)品，則要循序漸進(jìn)的相應(yīng)收緊這些豁免。收緊的豁免范圍應(yīng)針對(duì)軍方認(rèn)為對(duì)國(guó)家安全具有戰(zhàn)略重要性的部門，如航空航天、衛(wèi)星、半導(dǎo)體、電信和部分藥品。

有批評(píng)者認(rèn)為，幾乎所有聯(lián)邦采購(gòu)的商品都已由美國(guó)制造；美國(guó)審計(jì)署（Government Accountability Office）2019年的一項(xiàng)研究發(fā)現(xiàn)，聯(lián)邦政府采購(gòu)的商品和服務(wù)中有94%源自美國(guó)。但一件商品并非完全在美國(guó)生產(chǎn)才可算作原產(chǎn)自美國(guó)。在國(guó)防采購(gòu)的管理規(guī)定中（也是最需要合理適用“購(gòu)買美國(guó)貨”原則的領(lǐng)域），只要商品在美國(guó)國(guó)內(nèi)進(jìn)行了部分最終組裝，且“其美國(guó)及合格國(guó)家的零部件成本超過(guò)所有零部件成本的55%”，就可被視為原產(chǎn)于美國(guó)。

換言之，按單件商品的價(jià)值計(jì)算，只要略超一半的零部件來(lái)自美國(guó)，或來(lái)自與美國(guó)簽訂互惠國(guó)防采購(gòu)諒解備忘錄或國(guó)際協(xié)定的合格國(guó)家，就可免受《購(gòu)買美國(guó)貨法案》的限制。全球五大洲共有28個(gè)此類國(guó)家，但并非所有國(guó)家都絕對(duì)可靠，其中部分國(guó)家的行為已與美國(guó)國(guó)家安全目標(biāo)相悖。

此外，由于該法案將“最終組裝”作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，故政府并未嚴(yán)格追蹤零部件的實(shí)際來(lái)源，可能僅因產(chǎn)品在某國(guó)組裝，就將其標(biāo)注為該國(guó)產(chǎn)品，即便其零部件并非原產(chǎn)自該國(guó)。例如某些商用現(xiàn)貨（COTS）技術(shù)類產(chǎn)品，無(wú)論來(lái)源如何，都將自動(dòng)被視為“國(guó)內(nèi)產(chǎn)品”。

對(duì)于國(guó)防產(chǎn)品，應(yīng)收緊“購(gòu)買美國(guó)貨”要求的這些豁免情況；但行業(yè)需要時(shí)間來(lái)適應(yīng)這一變化。供應(yīng)鏈無(wú)法在一夜之間完成轉(zhuǎn)移，提升生產(chǎn)力也無(wú)法一蹴而就。因此，聯(lián)邦政府應(yīng)隨著時(shí)間推移，就“收緊”定義和“豁免”提供清晰的時(shí)間表和操作指引，通過(guò)明確未來(lái)預(yù)期需求的模式，給予企業(yè)調(diào)整供應(yīng)鏈的投資信心。

例如，可宣布將55%的門檻每年提高4個(gè)百分點(diǎn)，直至達(dá)到95%。其他執(zhí)法程序也可參考類似方法隨時(shí)間收緊；比如，可逐步減少被視為國(guó)內(nèi)的合格國(guó)家零部件份額。通過(guò)縮小與國(guó)家安全相關(guān)戰(zhàn)略部門“購(gòu)買美國(guó)貨”要求的豁免范圍，國(guó)防技術(shù)投入及新型高科技戰(zhàn)爭(zhēng)領(lǐng)域的工業(yè)基礎(chǔ)得以鞏固加強(qiáng)。

在非國(guó)防采購(gòu)方面，拜登政府已經(jīng)采取了循序漸進(jìn)的方式。到2029年，國(guó)內(nèi)民用和建筑商品的“購(gòu)買美國(guó)貨”要求將從55%逐步提高到75%（這些變化僅影響國(guó)內(nèi)含量門檻，不涉及將合格國(guó)家零部件視為“國(guó)內(nèi)產(chǎn)品”等豁免情況）。然而，對(duì)“拜登經(jīng)濟(jì)學(xué)”的質(zhì)疑同樣適用于非國(guó)防領(lǐng)域增加的“購(gòu)買美國(guó)貨”要求。刺激地鐵車窗或油漆的國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值存疑，但鼓勵(lì)在國(guó)內(nèi)生產(chǎn)國(guó)防用品顯然有利于國(guó)家安全。

美國(guó)國(guó)會(huì)已在2024年《國(guó)防授權(quán)法案》中將這一方式應(yīng)用于大型國(guó)防采購(gòu)項(xiàng)目（即采購(gòu)金額超過(guò)數(shù)十億美元的項(xiàng)目）。這是個(gè)良好開(kāi)端，但如果不收緊“國(guó)內(nèi)含量”的定義，確保生產(chǎn)實(shí)際發(fā)生在美國(guó)而非歐洲、亞洲或非洲，僅將“國(guó)內(nèi)含量”門檻提高到75%遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

采購(gòu)是一種有力手段，因?yàn)轭A(yù)算規(guī)模龐大。收緊“購(gòu)買美國(guó)貨”要求可能需要更大規(guī)模的采購(gòu)預(yù)算。這就是為什么同時(shí)改革采購(gòu)流程并仔細(xì)評(píng)估現(xiàn)有優(yōu)先事項(xiàng)至關(guān)重要。許多大型國(guó)防采購(gòu)項(xiàng)目集中在武器和防御系統(tǒng)上，而這些在當(dāng)下沖突中的作用不大，因?yàn)樗麌?guó)已研發(fā)出旨在規(guī)避美軍傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)的武器和系統(tǒng)。鑒于財(cái)政預(yù)算吃緊，美國(guó)國(guó)防采購(gòu)必須努力削減不必要的軍事開(kāi)支，重點(diǎn)聚焦于專門針對(duì)軍事戰(zhàn)略對(duì)手設(shè)計(jì)的武器裝備和艦艇。如何平衡因滿足“購(gòu)買美國(guó)貨”要求所增加的成本與國(guó)內(nèi)生產(chǎn)武器及其他防御產(chǎn)品所增加的價(jià)值，注定是場(chǎng)曠日持久的博弈。

有人會(huì)反對(duì)說(shuō)，縮小“購(gòu)買美國(guó)貨”豁免范圍違反世貿(mào)組織規(guī)則。但世貿(mào)組織的義務(wù)不應(yīng)高于美國(guó)的國(guó)家安全，人民和士兵的生命安全比遵守世貿(mào)組織規(guī)定更重要。在日益碎片化的世界秩序中，自由貿(mào)易與國(guó)家安全之間的緊張關(guān)系無(wú)法避免。

盡管如此，美國(guó)應(yīng)有針對(duì)性的調(diào)整豁免政策，以免疏遠(yuǎn)盟友?；砻庖?guī)模可根據(jù)盟友的重要性和聯(lián)盟的緊密程度相應(yīng)調(diào)整。如果一個(gè)國(guó)家不加入重要的制裁機(jī)制，或向美國(guó)的戰(zhàn)略對(duì)手出售武器或先進(jìn)技術(shù)，美國(guó)就有充分理由逐步取消其豁免。但如果該國(guó)是美國(guó)的忠實(shí)盟友，履行對(duì)北約的承諾，并協(xié)助美國(guó)實(shí)現(xiàn)外交政策目標(biāo)，可視情況保留該國(guó)部分或全部“購(gòu)買美國(guó)貨”的豁免。

（三）貿(mào)易和關(guān)稅政策

與采購(gòu)政策類似，在貿(mào)易和關(guān)稅政策中，可靠的前瞻性指引能夠讓企業(yè)明晰未來(lái)的需求模式，從而著手調(diào)整供應(yīng)鏈。美國(guó)與非盟國(guó)之間持續(xù)的經(jīng)濟(jì)糾葛引發(fā)了嚴(yán)重的政治經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，亟需采取關(guān)稅措施加以應(yīng)對(duì)?；谠诠?yīng)鏈及客戶群方面的密切合作，許多美國(guó)大型企業(yè)向政府游說(shuō)，力求采取相應(yīng)政策來(lái)避免與非盟國(guó)的合作破裂。

美國(guó)政府利用關(guān)稅，提高關(guān)鍵國(guó)家安全領(lǐng)域的外國(guó)資本和勞動(dòng)力成本，加速與其戰(zhàn)略對(duì)手的脫鉤。例如，美國(guó)商務(wù)部依據(jù)《貿(mào)易擴(kuò)展法》（Trade Expansion Act）第232條（該條款允許為保護(hù)國(guó)家安全征收關(guān)稅），公布關(guān)稅上調(diào)時(shí)間表，包括收緊當(dāng)前的豁免和排除政策——關(guān)稅可能每月持續(xù)上調(diào)2%，同時(shí)逐步取消豁免。同樣，其它國(guó)家也可通過(guò)系列經(jīng)濟(jì)或地緣政治的改革要求，避免關(guān)稅上調(diào)。通過(guò)此舉，美國(guó)可根據(jù)政治需要靈活把控上調(diào)關(guān)稅的速度。

全球經(jīng)濟(jì)化背景下，美國(guó)若想與其戰(zhàn)略對(duì)手國(guó)完全脫鉤或許不太可能。然而，美國(guó)可盡力減少與其戰(zhàn)略對(duì)手國(guó)的經(jīng)濟(jì)融合，以盡可能減少其對(duì)美國(guó)盟友的經(jīng)濟(jì)政治影響力。在某些特定領(lǐng)域，即便將生產(chǎn)轉(zhuǎn)移至盟友國(guó)也風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，因此，將國(guó)防供應(yīng)鏈遷回美國(guó)境內(nèi)勢(shì)在必行。此外，美國(guó)對(duì)所有進(jìn)口產(chǎn)品征收關(guān)稅，以鼓勵(lì)企業(yè)在美國(guó)而非國(guó)外生產(chǎn)。如果企業(yè)已經(jīng)知曉進(jìn)口成本每月都會(huì)增加，久而久之，就會(huì)更愿意將相關(guān)產(chǎn)業(yè)遷回美國(guó)境內(nèi)。

無(wú)論關(guān)稅目標(biāo)為何，都應(yīng)采取逐步上調(diào)并明確未來(lái)導(dǎo)向的政策指引。轉(zhuǎn)移供應(yīng)鏈成本高昂，企業(yè)不會(huì)輕易為之，必須給予企業(yè)充足時(shí)間評(píng)估并著手重新安排供應(yīng)鏈。豁免政策、不確定性以及一次性大幅加征關(guān)稅，都會(huì)阻礙供應(yīng)鏈的調(diào)整。總之，持續(xù)漸進(jìn)式的關(guān)稅上調(diào)政策，比一次性大幅調(diào)整且充滿不確定性的關(guān)稅政策更為有效。此外，美國(guó)商務(wù)部必須嚴(yán)格執(zhí)法，以防止他國(guó)通過(guò)轉(zhuǎn)口貿(mào)易逃避關(guān)稅。若進(jìn)口產(chǎn)品雖名義上來(lái)自第三國(guó)但仍原產(chǎn)于戰(zhàn)略對(duì)手國(guó)，就仍需征收關(guān)稅。

（四）國(guó)防研發(fā)

大力推動(dòng)國(guó)防驅(qū)動(dòng)型研發(fā)政策，將產(chǎn)生顯著的積極溢出效應(yīng)，壯大工業(yè)基礎(chǔ)。許多20世紀(jì)（及迄今為止的21世紀(jì)）的技術(shù)創(chuàng)新，都源自以國(guó)防為導(dǎo)向的研發(fā)產(chǎn)業(yè)?；ヂ?lián)網(wǎng)最初是軍事通信形式，其早期使用者根本想不到它會(huì)主導(dǎo)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)。國(guó)防研發(fā)的回報(bào)難以估量。

大量實(shí)證表明，國(guó)防研發(fā)對(duì)私營(yíng)部門的研發(fā)、工資和就業(yè)有強(qiáng)大的溢出效應(yīng)。據(jù)莫雷蒂（Moretti）、施泰因溫德（Steinwender）和范·雷南（Van Reenen）研究發(fā)現(xiàn)，國(guó)防研發(fā)投入增加10%，會(huì)使私營(yíng)企業(yè)研發(fā)額外增加4.3%，即國(guó)防研發(fā)會(huì)吸引而非“擠出”私營(yíng)企業(yè)活動(dòng)。

截至2021年，盡管美國(guó)國(guó)防研發(fā)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模約為20世紀(jì)80年代的2.5倍，但實(shí)際總支出僅略高于上世紀(jì)80年代。美國(guó)國(guó)防研發(fā)支出占GDP的比例大幅下降。自20世紀(jì)60年代以來(lái)，美國(guó)國(guó)防研發(fā)在聯(lián)邦預(yù)算中的占比下降了約75%，同期，政府整體研發(fā)支出占GDP的比例從近2%降至約0.6%。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)再工業(yè)化，將美國(guó)國(guó)防研發(fā)預(yù)算恢復(fù)至上世紀(jì)80年代水平，是培養(yǎng)創(chuàng)新型和知識(shí)型人才，鼓勵(lì)維持新技術(shù)，有必要邁出的第?步。

5.結(jié)論

再工業(yè)化不僅是經(jīng)濟(jì)和政治目標(biāo)，更是國(guó)家安全的當(dāng)務(wù)之急。經(jīng)濟(jì)學(xué)家應(yīng)助力制定政策，使美國(guó)勞動(dòng)力和資本比外國(guó)勞動(dòng)力和資本更具吸引力，從而提?本國(guó)的?產(chǎn)、就業(yè)需求，提升本國(guó)競(jìng)爭(zhēng)力。

首先，經(jīng)濟(jì)政策應(yīng)避免加劇去工業(yè)化。政策制定不應(yīng)扶持只有依靠長(zhǎng)期補(bǔ)貼才能生存的產(chǎn)業(yè)，而且不應(yīng)針對(duì)雇傭勞動(dòng)力和商品生產(chǎn)出臺(tái)新的監(jiān)管規(guī)定。

其次，應(yīng)積極改革并限制監(jiān)管范圍，尤其是在監(jiān)管限制了投資，對(duì)制造業(yè)造成阻礙時(shí)。監(jiān)管增加了商品生產(chǎn)成本，而且高昂的合規(guī)成本造成了巨大的市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘，從而導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)減少、行業(yè)整合，使消費(fèi)者和終端用戶面臨更高的價(jià)格。應(yīng)放寬環(huán)境政策、職業(yè)許可、健康與安全政策以及土地使用限制等方面的監(jiān)管，因?yàn)楦喔?jìng)爭(zhēng)的同時(shí)，也意味著更實(shí)惠的價(jià)格和更多的產(chǎn)量。

第三，出于國(guó)家安全目的，實(shí)施供給側(cè)產(chǎn)業(yè)政策，讓企業(yè)相信美國(guó)制造的產(chǎn)品具有市場(chǎng)需求。美國(guó)聯(lián)邦采購(gòu)預(yù)算每年支出達(dá)7000億美元，是調(diào)節(jié)市場(chǎng)需求的最有力工具。通過(guò)收緊對(duì)國(guó)家安全所需行業(yè)和商品“購(gòu)買美國(guó)貨”的要求，確保這些采購(gòu)資金能為美國(guó)工業(yè)投資創(chuàng)造需求。

第四，利用關(guān)稅政策激勵(lì)企業(yè)將供應(yīng)鏈從戰(zhàn)略對(duì)手處撤回美國(guó)境內(nèi)。應(yīng)循序漸進(jìn)地實(shí)施關(guān)稅改革和擴(kuò)大“購(gòu)買美國(guó)貨”要求范圍，向企業(yè)做出可靠的事前承諾，以便給企業(yè)時(shí)間和必要的規(guī)劃周期重新調(diào)整供應(yīng)鏈配置。在此基礎(chǔ)上的產(chǎn)業(yè)政策，既能增強(qiáng)國(guó)家安全又能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的再工業(yè)化，具有“一石二鳥(niǎo)”之效。

最后，應(yīng)積極推行科學(xué)教育，加強(qiáng)人才培養(yǎng)。美國(guó)應(yīng)加大對(duì)科技和人才培育領(lǐng)域的投資，為產(chǎn)業(yè)工人提供振興本土工業(yè)所需技能，將國(guó)防相關(guān)的基礎(chǔ)科學(xué)和技術(shù)創(chuàng)新研發(fā)資金投入恢復(fù)至全盛時(shí)期水平。