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23條立法是普通法世界國安立法的高質(zhì)量范例

吳英鵬（香港基石大律師事務所大律師）

本次23條立法尊重和反映“一國兩制”的實踐規(guī)律。23條立法規(guī)管的罪行事關國家安全，國家安全本來就屬于中央事權，中央本來完全可以自行立法，但是中央在《基本法》立法之初就信任并授權特區(qū)自行立法，并且在近年香港經(jīng)歷一系列的社會動亂以后，中央仍然讓特區(qū)自行立法，這是中央始終堅持“一國兩制”方針，維護特區(qū)高度自治的體現(xiàn)。另一方面，特區(qū)政府自行進行《基本法》23條立法具備堅實的法律基礎（包括《基本法》第23條、全國人大《5.28決定》《香港國安法》以及全國人大常委會相關解釋等），是特區(qū)依法正確行使高度自治權、履行特區(qū)憲制責任的體現(xiàn)。

23條立法的提出和審議過程廣泛凝聚了各界的經(jīng)驗智慧和強大民意共識，樹立了高質(zhì)量立法的典范。科學的立法離不開遵守嚴謹?shù)姆ǘǔ绦蚝透鹘绲膹V泛參與，本次23條立法的過程中，行政和立法機關堅持依照法定職權和法定程序進行立法，并讓公眾廣泛參與其中。在立法初期，政府專門開展近30場咨詢會，廣泛聽取包括本地和國際商界、法律界、金融界、教育界、新聞界和其他專業(yè)界別、全國性團體代表、地區(qū)人士、政黨和相關團體以及外國領事等的意見，政府在咨詢期間收到的1.34萬份意見中高達98.64%支持立法。在法案委員會審議《維護國家安全條例草案》的過程中，各個界別的議員密集式開會，逐條審議，提出了嚴謹且尖銳的問題，官員們積極回應和解說，釋除疑慮，并且博采眾議以進一步完善草案?？梢哉f，23條的提出和修訂凝聚了各界的經(jīng)驗智慧和強大民意共識，并且經(jīng)過了嚴謹和合理設計的立法程序，充分體現(xiàn)了依法立法和民主立法的結合，本次立法樹立了高質(zhì)量立法的典范。

香港特區(qū)行政長官李家超主持《基本法》第二十三條立法公眾咨詢編輯會 圖片來源：ICphoto

23條立法科學完備、剛柔相濟，科學劃定了罪與非罪（辯解理由）、罪輕與罪重的標準。《維護國家安全條例》清晰訂明了構成犯罪的各種元素，同時也列明了不構成犯罪的情況，并且提供適當?shù)霓q解理由，明確了罪與非罪的界限。特別是，《維護國家安全條例》還考慮社會不同行業(yè)的具體情況和現(xiàn)實需求，例如考慮新聞傳媒行業(yè)的特殊性，允許將公眾利益作為侵害國家秘密類犯罪的辯護理由，平衡了公眾知情權與保守國家秘密之間的價值沖突；又例如，考慮到香港作為國際金融中心需要保持高度開放和營商自由，為了保護合法的非政治性組織（特別是商業(yè)機構）的活動自由和國際交往，《維護國家安全條例》在境外干預罪的構成要素上設定了非常高門檻，即要求同時具備配合境外勢力丶使用不當手段、意圖有干預效果三個元素才構成犯罪。在罰則方面（以最高刑為例），且不論美國、新加坡等國家仍然保留對部分危害國安罪行施以死刑，以相同性質(zhì)犯罪比較，《維護國家安全條例》設定的最高刑普遍較英國、加拿大、澳洲的刑罰輕緩和人道許多，有些罪行的最高刑期只是英國同類罪行刑期的一半。

在刑罰方面，《維護國家安全條例》是依據(jù)普通法傳統(tǒng)方式起草，各罪行均訂明最高刑，這本身就是一種法治文明的體現(xiàn)。至于刑罰設置的嚴厲程度，取決于多種因素，例如犯罪的性質(zhì)（嚴重性）、社會環(huán)境（和平或動蕩）、當局刑事政策（阻嚇力）、風土習俗等多方面因素。刑罰的“輕”或“重”是一個相對的概念，不能簡單看最高刑期，還要看參照的標準。

與同時期的其他普通法司法管轄區(qū)相比，在刑罰的人道化和輕緩化方面，香港一直走在世界前列，本次也不例外。西方輿論說《維護國家安全條例》屬于“嚴刑峻法”的謠言不攻自破。

仔細閱讀《維護國家安全條例》和觀察整個立法程序后，我深感本次23條立法充分尊重 “一國兩制”的實踐規(guī)律，整個立法程序合法、嚴謹且高效，公眾參與廣泛且積極，官員和議員們履職盡責，充分展現(xiàn)了落實“愛國者治港”后新選制的優(yōu)越性?！毒S護國家安全條例》在體例上科學完備、剛柔相濟，屬于高質(zhì)量的成文法例，我相信《維護國家安全條例》的制定和實施，不僅能更好地維護國家安全和保障香港特區(qū)的人權，確保香港長期繁榮穩(wěn)定，也將會成為普通法世界在維護國家安全領域高質(zhì)量立法的經(jīng)典范例。

23條立法標志香港實質(zhì)回歸與法治完善

楊明勛（澳門大學濠江學者計劃博士后研究員、皖臺融合發(fā)展研究中心特邀研究員）

基本法第23條立法是中央要求港澳履行憲制責任的法治任務，中央全面管治權仍保留對國家安全事務的主導權、主動權?；痉ǖ?3條在立法政策和立法技術上，呈現(xiàn)香港和澳門兩地特區(qū)法治相同的規(guī)范，都是來自中央管治權授權港澳兩地實施地方立法，通過港澳高度自治的法治路徑完成維護國家安全的立法作業(yè)。由于香港反對派長期惡意拖延第23條立法，中央在2019年暴亂事件后不得為“止暴制亂”提供法源基礎支撐，制定港區(qū)國安法，但并不免除香港本地立法責任。

香港回歸后實施的“一國兩制”本質(zhì)上是不完整的法制結構，基本法第23條立法今年才填補這一法治空白。由于維護國家安全的立法進程受到境外敵對勢力和本地亂港分子的惡意干擾，香港多次大型暴亂和社會抗爭事件都聚焦抵制維護國家安全法律的辯論，甚至釀成大規(guī)模煽動民眾參與暴動，對抗公權力執(zhí)法。“一國兩制”帶來中國香港有別于祖國大陸地區(qū)政治生活的差異，中國香港市民在享受資本主義的寬松環(huán)境之下，不能或忘背后有祖國的堅強支持，同為中華民族成員一分子，香港不應缺席參與國家安全建設。  

在維護國家安全前提下，才有高度自治的不斷完善和優(yōu)化，帶來香港特色的政治新局。特區(qū)行政長官和立法會實施普選是基本法制定時中央的莊嚴承諾，逐漸推進高度自治內(nèi)涵，是完善特區(qū)選舉制度的前提條件，必須堅持“愛國者治港”。從比較政治和比較法檢視，沒有哪一個國家不以“愛國者”作為管治隊伍。在香港情況更為復雜，由于歷史因素和基本法規(guī)定，持有外國護照和外國公民身份的香港永久居民，也有權參與特區(qū)政治，換言之，向外國憲法和外國政府效忠的香港永久性居民，在香港管治團隊中扮演一定角色。香港未來針對公務員的國家忠誠審查，要有新的方式方法，確實甄別愛國者，把不愛國者從特區(qū)政府中淘汰。近年僅解雇不愿意效忠基本法和特區(qū)政府的公務員，更深層次調(diào)查是否存在宣誓效忠的“兩面人”是當務之急。

香港國家安全隱患仍在，基本法第23條立法只是法護香江的開始，應保持審慎務實心態(tài)面對。有觀點認為立法后就可以完全投入經(jīng)濟發(fā)展，忽略總體國家安全觀指導下的國家安全建設并非一朝一夕可以克竟全功。對香港社會宣傳國家安全有關政策，呼吁市民支持政府；推廣愛國主義教育，提升香港居民對于憲法和基本法的法治意識；進行國家安全教育，提升香港居民國家安全憂患意識，主動參與國家安全建設，都是基本法第23條立法后仍有待持續(xù)深化的課題。

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