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 選舉的下一個目標是確定正式候選人。在這一階段，一些地方采取選舉人團面試的方式。主持面試有不同的主體，如“評委組”、選區(qū)聯(lián)席會議、面試大會、競職演說大會等。面試也采取不同方式，如答辯、競選講演等。不管是哪種方式，參與面試的都不是全體選民，而是其中某些特定群體或選民代表。如南部縣的“評委組”由縣委、縣政府、縣人大、縣政協(xié)負責人及鄉(xiāng)人大代表組成；保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)的面試大會由區(qū)委、區(qū)政府領導，人大、政協(xié)主要領導，公選領導小組成員，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機關黨員干部，村干部中的黨員和群眾黨員代表，區(qū)直機關單位負責人等出席；南城鄉(xiāng)的競職演說大會有鄉(xiāng)村社干部、黨小組長、選民代表、人大代表參加；步云鄉(xiāng)候選人的施政講演對象是由村干部、村民小組組長和每個村3名村民代表參加的選區(qū)聯(lián)席會議；大鵬鎮(zhèn)的選舉人團由全體黨員、干部以及職工和農(nóng)村戶的代表（每戶1人）組成。面試后，選舉人團要么給每位初步候選人評分（如南部縣79個鄉(xiāng)鎮(zhèn)），要么對初步候選人進行投票（如保石鎮(zhèn)、橫山鎮(zhèn)和步云鄉(xiāng)），得分最高或得票最多的人成為正式候選人。南城鄉(xiāng)有點特別，面試由選舉人團出面，但預選讓全體選民參加。由于候選人并沒有直接與選民見面，選民把票投給誰恐怕在很大程度取決于選舉人團成員如何向他們轉(zhuǎn)達有關候選人的信息。孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)似乎沒有經(jīng)過面試或競選演說，但它們確定正式候選人的主體也是由每戶一位代表組成的選舉人團。選舉人團以無記名投票方式對初步預備人選進行民主推薦，得票前三名者為鄉(xiāng)鎮(zhèn)長正式候選人。

按照《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長應該由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大選舉產(chǎn)生。在上述八個地方，候選人的產(chǎn)生方式大多不符合該法。不過，南部縣79個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、保石鎮(zhèn)和橫山鎮(zhèn)、孫召鄉(xiāng)和佛閣寺鎮(zhèn)都試圖滿足這最后一個法律程序要求。它們向本地鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大提交的正式候選人的人數(shù)一般是每個職位2個人，以便人大能進行差額選舉。大鵬鎮(zhèn)不是這樣，經(jīng)過選舉人團投票只產(chǎn)生了一位正式候選人。換句話說，鎮(zhèn)人大沒有選擇，只能將這位候選人“選”為鎮(zhèn)長。南城鄉(xiāng)和步云鄉(xiāng)走得更遠，連人大選舉這個程序也免了。作為替代，它們讓全體選民對正式候選人進行投票，得票多者當選為鄉(xiāng)長。為了表示對《地方組織法》的尊重，這兩個地方只要求將選舉結果報鄉(xiāng)人大備案或請鄉(xiāng)人大對選舉結果進行審查確認——不過是走過場而已。

在以上8個地方，卓里鎮(zhèn)和綿陽的11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)與其他地方的做法非常不同。卓里鎮(zhèn)的選民無權參與提名鎮(zhèn)級主要負責人，唯一的候選人是原鎮(zhèn)領導。選民的作用不是投票選舉 (vote)，而是投票否決 (veto)。具體做法是由縣委、縣政府、縣人大、縣委組織部、縣委辦公室、縣民政局、縣人大辦公室和卓里鎮(zhèn)黨委主要負責人組成民意調(diào)查領導小組，領導小組組織全體選民對鎮(zhèn)黨委、鎮(zhèn)政府和鎮(zhèn)人大主要負責人進行信任投票。投票前，鎮(zhèn)主要負責人要作出述職報告，供全鎮(zhèn)選民評議。信任投票有三個選項：信任、基本信任、不信任。凡是信任票和基本信任票不到半數(shù)者不得成為下屆鎮(zhèn)黨政、人大領導成員的候選人。投票結果，所有現(xiàn)任鎮(zhèn)領導獲得的信任票和基本信任票比例均超過投票選民的90%，于是順理成章地成為下一屆領導職位的唯一候選人。人大代表沒有選擇，只能把他們再度選為鎮(zhèn)領導。卓里鎮(zhèn)的否決模式可以淘汰太壞的現(xiàn)任領導，但無法選出選民或人大代表擁戴的人。這種模式可以用來罷免現(xiàn)任領導，但把它看作一種選舉模式是不恰當?shù)摹?

在上面8個地方中，只有綿陽市11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉辦法完全符合《地方組織法》。為此，有些論者認為綿陽經(jīng)驗太受“現(xiàn)行體制的約束”，不如其他模式那么具有“競選”色彩；并不以為然地說，綿陽所做的不過是讓法律“名至實歸而已，并無多大創(chuàng)新之處”。但這種看法有失偏頗。綿陽經(jīng)驗有兩個層次。在選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長之前，綿陽首先改選了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表。以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人主要由“組織提名”產(chǎn)生，這一次11個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有人大代表候選人均由選民直接提出，完全符合《選舉法》第29條的規(guī)定： “選民或者代表，十人以上聯(lián)名，也可以推薦代表候選人?！彪m然《選舉法》也允許“各政黨、各人民團體，可以聯(lián)合或者單獨推薦代表候選人”，但綿陽當局主動放棄這么做。在開放提名的基礎上，選民對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表候選人進行了直接差額選舉，在11個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)選出人大代表545人，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大有50名左右的代表。人大代表選舉完成后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉才正式拉開帷幕?！兜胤浇M織法》第21條規(guī)定：鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的候選人可以由本級人民代表大會主席團或者代表十人以上聯(lián)合書面提名。在這一階段，綿陽當局再次放棄了提名權，讓11個試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)長候選人都由本鄉(xiāng)鎮(zhèn)剛當選的人大代表聯(lián)署提名。在這11個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，人大代表共提出23名候選人，其中有3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)只提出1名候選人，選舉是等額選舉；另外8個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)長職位有25個候選人。這些候選人必須面對人大代表進行施政演講，并回答代表們提出的問題。最后，由人大代表通過秘密投票決定誰當選。

步云鄉(xiāng)的選舉顯然違背了《憲法》第101條關于“地方各級人民代表大會分別選舉并且有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區(qū)長和副區(qū)長、鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長”的規(guī)定，當然也違反了《地方組織法》。為此，步云鄉(xiāng)選舉結束不久，《法制日報》便發(fā)表題為《民主不允許超越法律》的署名文章，指責步云選舉違反了中國的憲法。2001年7月27日中共中央發(fā)出《關于轉(zhuǎn)發(fā)〈中共全國人大常委會黨組關于全國鄉(xiāng)級人民代表大會換屆選舉工作有關問題的意見〉的通知》 ， 文件針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉特別強調(diào)：“依照憲法和地方組織法規(guī)定，鄉(xiāng)長和副鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長和副鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會選舉產(chǎn)生。過去有的地方曾提出進行直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長試點的要求，個別地方出現(xiàn)了選民直接投票選舉產(chǎn)生鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的情況。這與憲法和地方組織法的有關規(guī)定不符。在這次鄉(xiāng)級人大換屆選舉中，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的選舉要嚴格依照憲法和有關法律的規(guī)定進行”。此后，雖然有個別地方因試圖推行選民直接選舉鎮(zhèn)長而遭到阻止，但明目張膽違憲的案例并不多見。

2001年以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長換屆選舉中也出現(xiàn)了一些引起媒體高度關注的新試點，形成第三個高潮。這些試點的共同特點是盡量“直選”，但不突破鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表選舉的法律底線。例如，在2001年末進行的鄉(xiāng)長選舉中，步云鄉(xiāng)雖然沒有照搬上一次的做法，但依然試圖保留“直選”的精神：先由選民投票確定10名預備候選人；10名預備候選人向165人組成的選舉聯(lián)席會議演講自己的綱領施政，聯(lián)席會議經(jīng)過投票確定兩位初步候選人；這兩位初步候選人到各村發(fā)表施政演說后，由全體選民投票選出一位正式候選人；最后，鄉(xiāng)人代會進行等額選舉，選出鄉(xiāng)長。2004年2—4月，云南省紅河哈尼族彝族自治州石屏縣在7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)進行的換屆選舉采取了與步云鄉(xiāng)幾乎完全相同的程序。湖北省京山縣楊集鎮(zhèn)在2002年9月進行的選舉雖然自稱“兩推一選”，但與深圳大鵬鎮(zhèn)的“三票制”很相似，唯一的區(qū)別是：楊集鎮(zhèn)推薦給人大的是兩位候選人，而大鵬鎮(zhèn)推薦給人大的只有一位候選人。當然，這是一個關鍵的差別，在楊集鎮(zhèn)人大代表還有選擇的余地，而在大鵬鎮(zhèn)，人大被當作了“橡皮圖章”。2005年2—4月，重慶市渝北區(qū)在張關鎮(zhèn)進行的“三推一選”鎮(zhèn)長試點，程序有點特別，但顯得過于煩瑣，在正式選舉前有“公推”、“優(yōu)推”、“群推”三關。第一關“公推”是由一個叫作“公推會”的選舉人團從12位參選人中投票選出5人；第二關“優(yōu)推”是由區(qū)黨委全委會從5人中投票選出3名初步候選人；第三關“群推”是由選民從3人中投票選出2名正式候選人；最后，由鎮(zhèn)人民代表大會從2人中投票選舉產(chǎn)生鎮(zhèn)長。

與以往的做法比，近年來出現(xiàn)的這些試點都擴大了選民參與挑選本地領導人的廣度和深度。然而，在眾多的試點中，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉的觀察者對步云鄉(xiāng)、南城鄉(xiāng)、石屏縣7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“直選”評價最高，因為它們“把選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權利直接交給了廣大群眾，更能準確地體現(xiàn)和表達民意”。其中，他們對步云鄉(xiāng)1998年的選舉模式更是情有獨鐘，稱它“最具有競爭性”，是幾個模式中“最為成熟的一種”，“接近真正意義上的選舉政治模式”。其實，步云鄉(xiāng)的所謂“直選”是指正式候選人確定之后，由全體選民直接投票決定當選人。在這方面，南城鄉(xiāng)與步云鄉(xiāng)比毫無二致。問題是，僅看最后一關是片面的。選舉中最容易受人操控的部分不是最后投票，而是候選人的確定。步云鄉(xiāng)的正式候選人是由161人組成的選區(qū)聯(lián)席會議從3名初步候選人中選出的，161人只占當?shù)?1 347名選民的1.4%；南城鄉(xiāng)的3位初步候選人需面向逾千名鄉(xiāng)村社干部、黨小組長、選民代表、人大代表進行競職演說，并由全體選民從中投票選出正式候選人。在這方面，步云鄉(xiāng)的參與面不僅不如南城鄉(xiāng)，其選舉人團的規(guī)?？峙卤绕渌麕讉€地方也要小。因此，很多人眾口一詞地推崇步云鄉(xiāng)模式，其中恐怕有人云亦云的成分。

不少論者對從法治的角度批評步云鄉(xiāng)“直選”持反對態(tài)度。他們認為：改革就要克服舊體制的弊端，就必須突破其束縛；沒有必要完全拘泥于現(xiàn)行體制的具體法規(guī)。誠然，法律是人制定的，是可以改變的。問題是，違憲事關重大，不應輕易借改革之名突破憲法的約束。否則，還有什么必要談法治、談依法治國？推崇步云模式的論者似乎有一種直選情結，好像只有直選才是民主，直選一定比間接選舉優(yōu)越。這種看法其實缺乏實證和理論的依據(jù)。

從實證的角度看，在世界上很多老牌“民主國家”里，一直存在著兩種基層政府首長的產(chǎn)生方式，一種類似總統(tǒng)制，即市長 (mayor) 由市民直接選舉產(chǎn)生；一種類似議會制，即行政領導人由市政參議會 (the council) 間接選舉，或直接由市政參議會操盤。前者流行于美國、歐洲大陸某些國家，后者流行于英國和北歐國家。有些國家甚至兩種體制并存，例如，直到1990年代初，德國還只有兩個原屬美軍占領區(qū)的邦有直選的市長，其余各邦的基層政府則是由市政參議會主政。不錯，近年來有些歐洲國家的有些地區(qū)出現(xiàn)了直選市長的趨勢，但這并不是沒有爭議的。例如，英國對直選的優(yōu)劣已經(jīng)進行了一二十年的辯論，到2000年才產(chǎn)生第一位直選市長——倫敦市長，到目前為止也一共只有十來個地方用美國方式直選市長。

從理論的角度看，與議會制相比，總統(tǒng)制的弊端十分明顯。首先，由于總統(tǒng)是直選產(chǎn)生的，其權力可能變得太大，變成“帝王式”總統(tǒng)。其次，由于國會也是直選產(chǎn)生的，直選的國會可能處處與直選的總統(tǒng)作對，造成政治上的僵局。雖然有關總統(tǒng)制/議會制的理論爭論大多僅關注國家層面的比較，但國家層面的問題也會在地方層面出現(xiàn)。例如，考慮到出現(xiàn)兩虎對峙的可能性，意大利在1993年開始引入直選市長時便設立了一套制度，保證當選市長在市政參議會里也能獲得多數(shù)支持。但這種做法造成了地方性“超強大總統(tǒng)”，引起廣泛的批評。中國基層領導人的權力一向很大，如果他們經(jīng)由直選產(chǎn)生，他們很可能擺脫其他機制對自己權力的限制。按照《憲法》和《地方組織法》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大享有廣泛的權力，其中最重要的是，選舉本鄉(xiāng)鎮(zhèn)正副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的權力，決定本行政區(qū)域內(nèi)重大事項的權力，監(jiān)督本級人民政府（尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)長）工作的權力。一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)長由直選產(chǎn)生，人大的這些權力都成了空中樓閣，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長則成了有中國特色的地方性“超強大總統(tǒng)”，這大概不是我們希望看到的。另一方面，如果今后人大代表由真正的民主選舉產(chǎn)生，人大權威得以提升、人大地位得以加強，又可能出現(xiàn)誰也不服誰的局面，造成決策滯怠，這大概也不是我們希望看到的。更何況，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模不小，小的萬把人，大的（如作為縣或縣級市中心的鎮(zhèn)）可達十萬人以上，比西方一般的“市”要大得多。隨著合并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的平均人口規(guī)模會變得更大。在這種情況下，一般選民很難在直選中了解候選人，不免會被候選人的競選姿態(tài)和虛假承諾迷惑。如果再加上黑金勢力、家族勢力的幕后操縱，選舉有可能使選民在熱熱鬧鬧中上當。臺灣的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉中出現(xiàn)的“黑金政治”就是教訓。

因此，在沒有認真分析直選可能產(chǎn)生的后果前便貿(mào)然鼓吹直選是危險的，尤其是在這種做法本身違憲的情況下。那么看似并不違憲的大鵬鎮(zhèn)模式（或步云鄉(xiāng)2001年的模式）是否值得推崇呢？這種模式除了具有上述直選的潛在問題外，還有一個明顯的弊端，那就是只推出一位候選人讓人大代表表決，完全把人大當作了“花瓶”，嚴重侵犯了憲法賦予人大的權力。這種不尊重人大的做法只會妨礙人大制度的改革。另外，萬一出現(xiàn)人大代表否決那位唯一候選人的情形該怎么辦？大鵬鎮(zhèn)模式?jīng)]有設計任何補救措施，算不上是個完善的模式。

至于有人因為人大代表選舉的改革沒有實質(zhì)性突破，便希望通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直選來為中國政治發(fā)展 “另辟蹊徑”，邏輯上也說不通。如果人大代表選舉有問題，為什么不把注意力放到人大代表選舉上去?！斗ㄖ迫請蟆返奈恼抡f得不錯，當前中國政治中存在的問題并不是選民不能直接選舉各級政府的行政長官，而是很多地方的人民代表選舉未能真正貫徹民主原則，流于形式。據(jù)此，當務之急是要嚴格依法組織好各級人代會代表的選舉，切實保障廣大選民充分行使民主權利，杜絕各種搞形式、走過場的“民主選舉”，嚴禁各種侵犯甚至剝奪選民民主權利的行為，而不是在直接選舉問題上拋開憲法和法律的規(guī)定去另辟“蹊徑”。實際上，綿陽市的經(jīng)驗便是從改革人大代表選舉方式入手的，可以說是有所突破；由選民選舉出來的人大代表選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，更是名正言順。但有人又說，“綿陽市的人大代表直接提名選舉方式實際上是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大制度的改革，而不是直接進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉的改革……[它]只是一種非常初級的改革嘗試”，似乎除了直選，其他都不算數(shù)，真可謂一葉障目。

我們認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長產(chǎn)生方式的改革應該依據(jù)現(xiàn)行的《憲法》和其他相關法律的規(guī)定，與人大制度的改革銜接。人大制度只能加強，而不是讓它被進一步邊緣化。那么，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依靠完善人民代表大會制度能否達到實行鄉(xiāng)級民主的目的呢？當然可以。如果我們希望有關地方當局在最敏感的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉上會放手讓選民表達自己的意愿，那么我們也有理由期待他們在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表的選舉上嚴格按法律辦事。綿陽市能夠做到讓選民不受干擾地提名和選舉自己的代表，其他地方?jīng)]有理由做不到。如果還沒有做到，我們應大力推動在人大代表選舉方面嚴格執(zhí)法，揭露和批判強奸民意的假選舉。當鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表是由選民根據(jù)自己的意愿選舉產(chǎn)生時，人大就會在人事任免方面更好地代表當?shù)氐拿褚?，選出讓選民稱心而又稱職的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長，同時又有效地監(jiān)督他們的行為。

（本文摘自《中國·治道》一書第二章《行政首長的選舉》一節(jié)，王紹光  著，中國人民大學出版社出版）