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福利性的低保最為普遍：農(nóng)民認(rèn)為應(yīng)當(dāng)照顧老年人，減少他們的醫(yī)藥費(fèi)。許多老年人有慢性病，例如高血壓、糖尿病、結(jié)石病。應(yīng)當(dāng)照顧有多個(gè)子女讀大學(xué)的農(nóng)民。他們請(qǐng)求村里給一個(gè)低保，只要“低保證”，不要低保金。還有一些“合理”的理由：例如老干部為村莊做了貢獻(xiàn)，卻沒有保障，村要用低保對(duì)他們進(jìn)行一些照顧；集體無(wú)償占有農(nóng)戶土地修路，對(duì)于這些損失應(yīng)當(dāng)用低保進(jìn)行一些補(bǔ)償。

還有一些上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)托關(guān)系戴帽下來(lái)的低保，應(yīng)當(dāng)保證，因?yàn)樗麄兓蛟S能為村莊爭(zhēng)取項(xiàng)目資源。

最后還有一些老上訪戶，為了穩(wěn)住他，就要用低保收買他們。種種變通造成了低保指標(biāo)怎么也不夠分。村干部困惱地說(shuō)，“雖然陽(yáng)新縣是湖北省低保最多的縣，我們村是陽(yáng)新縣低保指標(biāo)最多的村，然而再多的指標(biāo)也分不過(guò)來(lái)”。由于低保如何分配的共識(shí)實(shí)難以形成，最后操作空間很大，就形成了人人詬病低保，都不滿意，造成基層干群關(guān)系緊張的局面。

低保精準(zhǔn)如何可能

中央這幾年很重視精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧的一個(gè)重要部分是如何精準(zhǔn)地識(shí)別出“貧困戶”，對(duì)貧困戶進(jìn)行脫貧的一個(gè)基礎(chǔ)措施是低保，保證其最基本的生活，不至于因天災(zāi)人禍而中斷。我對(duì)家鄉(xiāng)農(nóng)村低保制度實(shí)踐的調(diào)查表明，十年來(lái)低保制度有一個(gè)完善的過(guò)程。這就是從“下指標(biāo)”到“應(yīng)保盡保”的轉(zhuǎn)型過(guò)程。

陽(yáng)新縣一直是國(guó)家級(jí)的貧困縣，鄉(xiāng)村干部一直把它作為“財(cái)富”，因?yàn)椤柏毨Эh”意味著國(guó)家財(cái)政的幫扶，在各類資金上進(jìn)行傾斜。低保資金是其中的一項(xiàng)。國(guó)家為了照顧貧困地區(qū)，下達(dá)的低保指標(biāo)偏多，基層政府為了把低保指標(biāo)分下去，形成種種變通，導(dǎo)致低保評(píng)定有過(guò)大的操作空間，引發(fā)鄉(xiāng)村治理亂象，農(nóng)民對(duì)評(píng)低保相當(dāng)不滿意。

實(shí)際上，家鄉(xiāng)并不如想象地那樣窮。在過(guò)去，因?yàn)楦睾苌?，農(nóng)民生活非常貧困，農(nóng)民僅維持溫飽。在八十年代改革開放之后，農(nóng)民就不斷地離開土地。由于陽(yáng)新縣處于武漢南下浙江和廣東沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的交通要道上，借此便利，農(nóng)民很早就外出務(wù)工。農(nóng)民越來(lái)越普遍認(rèn)識(shí)到打工經(jīng)濟(jì)是解決農(nóng)民貧困的根本出路。

這一背景下，如果家里沒有能外出務(wù)工的勞動(dòng)力，僅僅依靠人均半畝承包地，農(nóng)民的家庭經(jīng)濟(jì)就會(huì)陷入貧困。因此國(guó)家提供的農(nóng)村低保應(yīng)當(dāng)給予哪些缺乏勞動(dòng)力，難以滿足家庭經(jīng)濟(jì)基本需要的家庭。

從紅村實(shí)踐來(lái)看，應(yīng)保盡保的低保制度，應(yīng)當(dāng)是兜底性質(zhì)的。在農(nóng)民看來(lái)，致富奔小康主要是個(gè)人的事，而國(guó)家主要扮演兜底的角色。農(nóng)民對(duì)這兩年低保制度滿意度的提高，并不源于更多的低保指標(biāo)，而是要求更公正的低保評(píng)選制度，國(guó)家政策和村兩委確實(shí)幫助了需要幫助的人。

這樣低保兜底幫助農(nóng)民達(dá)到的收入水平就不可能很高，否則就有更多的處于一般經(jīng)濟(jì)水平的農(nóng)民要求獲得低保，導(dǎo)致低保制度瞄準(zhǔn)的偏離。在低保資金一定的情形下，低保面過(guò)大，意味著有限的低保資金被分散，真正貧困的農(nóng)戶所獲得的幫助就越少，貧困戶達(dá)到基本生活水平就越難，就越是偏離低保制度救助貧困的初衷。這是之前低保亂象形成的真正原因。

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