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10月24日，十四屆人大六次會議表決通過全國人大常委會關(guān)于批準(zhǔn)國務(wù)院增發(fā)國債和2023年中央預(yù)算調(diào)整方案的決議，中央財政將在今年四季度增發(fā)2023年國債10000億元，增發(fā)的國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方。

同時，全國人大常委會繼續(xù)授權(quán)國務(wù)院提前下達(dá)部分新增地方債務(wù)限額，期限仍為5年，意味著2024-2028年的新增債務(wù)限額可以像過去一樣提前到上一年四季度發(fā)下達(dá)。由于2023年地方政府新增債券規(guī)模為4.52萬億元（一般債券7200億元，專項債券3.8萬億元），今年底可以提前下達(dá)2024年新增地方債務(wù)限額最高可達(dá)2.71萬億元。

這一政策無疑為中國經(jīng)濟恢復(fù)注入一劑強心劑，引發(fā)社會高度關(guān)注與討論。3.7億，是為了沖刺第四季度經(jīng)濟增速，還是主要為緩解地方政府財政壓力？而專項債下達(dá)地方政府后，該怎么用，用在哪里，能否真正解地方政府的“渴”？

針對本次中央財政重磅政策，觀察者網(wǎng)對話了北京大學(xué)國家發(fā)展研究院院長姚洋教授。

觀察者網(wǎng)：姚老師，您好。10月24日，最受國內(nèi)各界關(guān)注的消息是，中央財政將在今年四季度增發(fā)2023年國債10000億元，增發(fā)的國債全部通過轉(zhuǎn)移支付方式安排給地方。這一消息引發(fā)了極大的關(guān)注和討論，在這個時間點拿出這些政策，希望達(dá)到什么目的，發(fā)放至地方的國債能在哪些方面發(fā)力？

姚洋：就現(xiàn)在掌握的信息來看，具體怎么用、用在哪還不是很確定，只能根據(jù)官方對外正式公布的信息中包含哪些方面的用途，那這些應(yīng)該就是最主要的。

中央政府發(fā)放1萬億國債的目的，還是要結(jié)合我們當(dāng)前所處的經(jīng)濟情況來分析，特別是地方政府財政狀況。過去三年，地方政府在防疫上花了很多錢，根據(jù)清華大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院院長白重恩老師的估算，地方政府斥資4萬億左右用于疫情，導(dǎo)致它們現(xiàn)在資金不足，所以這段時間我們聽到很多地方政府財政緊張的報道。

在這種情況下中央決定增發(fā)國債是恰逢其時，有利于補充地方政府的財政赤字，特別是緩解投資需求上的財政緊張。

觀察者網(wǎng)：24日您在聯(lián)合早報上發(fā)表了一篇文章，其中的一個觀點是希望中央能增發(fā)4-5萬億的特別國債。這個時間點很巧，我們現(xiàn)在看到中央確實推出1萬億國債，但不知道這個數(shù)量能夠達(dá)到什么的效果？之后是否可以預(yù)期還會再有所追加？

姚洋：未來是否會追加，現(xiàn)在還不好說。就我自己根據(jù)目前經(jīng)濟狀況的判斷，如果地方政府的財政真如白重恩老師所估算的那樣，過去三年累計了如此巨大的赤字，那么1萬億顯然是不夠的。所以，期望中央政府能夠允許地方政府發(fā)更多國債。

我們的地方債確實是個問題，特別是地方政府的商業(yè)性債務(wù)，這是老大難了，所以一定要治理，中央的方向也是對的。但現(xiàn)在的問題是，在地方政府如此困難的情況下，是不是治理地方債的最好時機？我覺得這一點值得好好探討。

大概從去年年底開始，我們治理地方債的方式就是把水龍頭關(guān)緊一點，但在當(dāng)時的背景條件下，顯然使得地方政府出現(xiàn)了財政緊縮，從某種程度上來說是存在政策失誤的。

我個人認(rèn)為，由于剛走出疫情，整體經(jīng)濟擴張還缺乏真正動力，地方政府在我們國家的經(jīng)濟里面又占了特別大的比重，它一旦表現(xiàn)收縮，那么整個經(jīng)濟就會跟著收縮。

從今年7月召開的政治局會議之后，中央已經(jīng)意識到了這個問題，所以開始著手調(diào)整，比如出臺1.5萬億的地方政府化債方案，這對于緩解地方政府的債務(wù)壓力是有幫助的；到10月底，再推出1萬億國債，以進(jìn)一步緩解地方財政壓力。

但是想讓地方政府真正緩過來，我覺得至少到明年年初，應(yīng)該把明年的專項債提前發(fā)放，而且明年專項債的規(guī)模要再大一些。中央應(yīng)該明確表示，有一些專項債就是用來救助地方政府的日常開銷的。

仔細(xì)看這次1萬億國債的用途，主要還是針對投資，對于地方政府財政赤字的實質(zhì)解決不大。我此前也呼吁，我們還是應(yīng)正面關(guān)注地方政府的財政赤字問題，如果這么大的赤財政赤字問題不解決，那么整個社會經(jīng)濟都是收縮式的。

我原本的期待就是到明年年初的時候，能把明年的國債提前發(fā)放就行。那么，這次十四屆人大六次會議傳達(dá)的積極信號是，除了1萬億國債外，將2023年四季度有望提前下達(dá)的專項債限額再次提升至60%，即2.7萬億（一般債0.43億元、專項債2.28萬億元），這是時隔兩年后再次將提前發(fā)放額度提到這個水平。

觀察者網(wǎng)：確實是“雙管齊下”，關(guān)于1萬億國債的用途，重點提了八大方面，集中力量支持災(zāi)后恢復(fù)重建和彌補防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)短板。作為專項債，這些資金有規(guī)定的使用項目或渠道，是不是真正能解地方政府財政上的“渴”？

姚洋：這也是我比較擔(dān)心的。當(dāng)然，現(xiàn)在去看文件內(nèi)容，說的有點模糊，比如這個“災(zāi)”是否涵蓋新冠疫情支出的那些錢，因為這里面有部分是欠了企業(yè)的錢或欠發(fā)的工資，但這些是否包含在內(nèi)，暫時也不清楚；如果包含在內(nèi)，當(dāng)然是好的；但如果要先進(jìn)行水利建設(shè)方面的投資，對地方緩解財政困難起不到太大作用，所以之后要看發(fā)放下去后各地的具體實際用途。

坦白說，在地方政府財政很困難的情況下，想讓它再擴大投資，難度很大。我們都知道專項債一般只能負(fù)擔(dān)項目支出的一部分，幾乎不可能把整個工程的款項都覆蓋掉。歷史的數(shù)據(jù)就是如此，所以地方政府要么用自有資金來補充一部分，但目前肯定不可能，要么問銀行借，但銀行借貸得要資產(chǎn)抵押，沒有資產(chǎn)也借不成；最后怎么辦，只能去市場上公開發(fā)債。然而，后面這兩項恰恰是地方政府?dāng)U大商業(yè)性債務(wù)，這樣一來又和我們當(dāng)下治理地方商業(yè)性債務(wù)的議程又沖突了。于是問題來了，這頭放了，商業(yè)性債務(wù)那一頭是不是也要放？

所以與其這樣矛盾，還不如直接明確告訴地方政府，這筆特別國債就是用來彌補你過去三年的財政赤字，不用再去另外擴大商業(yè)性債務(wù)了。因為這些國債就是明債；一次性多發(fā)一些，實質(zhì)解決地方政府困難，讓他們輕裝上陣，然后再拿出辦法去治理它過去存在的那些老大難問題。我的一個總體想法是，既然我們提出政策去解決一件事，就應(yīng)該到位，不能做一半從而引起其他問題。