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近年中國迅速崛起為世界上最大的能源生產(chǎn)國和消費(fèi)國。上層建筑必須和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相適應(yīng)，在長期計劃經(jīng)濟(jì)體制下形成的能源管理體制需要不斷深化改革，逐步改革阻礙生產(chǎn)力發(fā)展的制度因素，以適應(yīng)發(fā)展了的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的需要。

改革開放以來不斷深化的能源管理體制對促進(jìn)能源生產(chǎn)力的發(fā)展起了重要作用。其中電力和鐵路、民航、通訊曾被稱為四個壟斷性行業(yè)，它由計劃經(jīng)濟(jì)體制下的電力部演變成政企不分、廠網(wǎng)不分的國家電力總公司。2002年起實(shí)施了對電力體制進(jìn)一步的市場化改革，主要內(nèi)容是進(jìn)行了政企分開、廠網(wǎng)分開和主輔分開。電力體制改革涉及面廣，爭論也多。對于歷經(jīng)爭論、幾易其稿的電力改革最后形成“共識”是一個漫長而艱難的過程。

本文節(jié)選自《篳路藍(lán)縷——世紀(jì)工程決策建設(shè)記述》，人民出版社2018年9月第一版

作為這一改革的參與者，回顧總結(jié)改革方案的形成過程，對能源領(lǐng)域的其他改革，乃至對其他經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革有借鑒意義。任何一個改革都不是理想化的，都需隨著歷史的變遷不斷進(jìn)行調(diào)整、完善，改革是不斷深化的過程。2002年進(jìn)行電力體制改革以來的十年間，中國電力工業(yè)飛速發(fā)展，裝機(jī)容量從2001年的3.386億千瓦增加到2012年的11.44億千瓦，趕上了美國，成為世界上電力裝機(jī)容量最大的國家。電網(wǎng)從六大區(qū)域電網(wǎng)基本互不相聯(lián)到形成包括西藏和海南島在內(nèi)的全國聯(lián)網(wǎng)。但毋庸諱言，對電力體制改革是否成功仍爭議不斷。也有人認(rèn)為電力體制改革停滯不前，甚至認(rèn)為不成功。在更廣泛的油氣、煤炭、新能源領(lǐng)域要求價格和審批制度的改革呼聲也很高。另一方面國際國內(nèi)的能源事務(wù)發(fā)生著重大變化，國際上也在研究中國的電力體制改革，借鑒中國電力體制改革的某些做法。針對社會上對電力體制改革的種種議論和看法，我在本文中也提出了評判一項改革和一項制度正確與否的標(biāo)準(zhǔn)，堅持實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)則，充分肯定自改革開放以來鄧小平同志提出的“摸

著石頭過河”的漸進(jìn)改革過程，兼顧推進(jìn)改革和考慮社會承受能力，在維護(hù)社會穩(wěn)定的前提下穩(wěn)步推進(jìn)改革的做法。

一、電力體制改革方案形成的過程

1.多家辦電引入競爭

20世紀(jì)90年代末，相對民航和電信改革，要求對電力體制進(jìn)行改革的呼聲很高。過去政府管理經(jīng)濟(jì)的架構(gòu)很大程度上受到蘇聯(lián)的影響，設(shè)置了很多專業(yè)性的工業(yè)部門。隨著中國經(jīng)濟(jì)體制改革的進(jìn)行，眾多的專業(yè)部門被撤銷歸并成幾個綜合性的管理部門。

改革之后，許多專業(yè)性的部門沒有了，相對集中和精簡了。其中有一些專業(yè)部門變成了企業(yè)，這些企業(yè)既管了一些企業(yè)性的事情，但又繼承了原來部門政府管理的部分職能，電力也是這樣。過去的電力部演變成了國家電力公司，國家電力公司仍然行使部分政府行政管理職能，也有企業(yè)管理職能。當(dāng)時有這樣一種說法，廟里有這么多的菩薩，只把菩薩請走了還會有其他的菩薩來，所以要先拆廟后搬菩薩。這一涉及幾十個部委的動作，涉及的機(jī)關(guān)干部起碼有好幾萬人，這么大的改革需要很大的魄力。

回顧來看，這是我國改革進(jìn)程中一個非常重大的步驟，也是一個阻力比較大的步驟。第二步是對一些已經(jīng)變成公司但又兼有行政管理職能的機(jī)構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步改革，首當(dāng)其沖的就是電力、民航和電信部門。如果讓這些部門自己改自己是很難的，需要一個綜合部門設(shè)計改革方案。這個任務(wù)落到了當(dāng)時國家發(fā)展計劃委員會頭上，體改辦以及被改革的幾個部門的同志參加了改革領(lǐng)導(dǎo)小組的工作。

電力體制改革比較有共識的首先是政企分開，把政府的職能從原來的國家電力公司剝離出來放到政府部門里去；第二個是改革的模式，大家比較統(tǒng)一的看法就是政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分開。發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)輸配業(yè)務(wù)在改革之前均屬于國家電力公司，把原來屬于國家電力公司的發(fā)電企業(yè)剝離出來，不是壟斷，不由一家公司辦電，而是允許多家辦電，允許多種所有制辦電，引入競爭。多家辦電實(shí)際上是兩個步驟：一個步驟是把原來國家電力公司所屬的發(fā)電企業(yè)剝離出來，組成了五家發(fā)電企業(yè)。五家可以相互競爭，根據(jù)企業(yè)的服務(wù)和其他方面的能力進(jìn)行競爭。另一個重大的步驟是原來國家電力公司范圍以外的發(fā)電企業(yè)也允許參與競爭，就是多種所有制都允許參與到發(fā)電領(lǐng)域中來，包括外資以及中外合資、民營企業(yè)，也包括非電力部門的企業(yè)來辦電。例如香港華潤、臺灣的臺塑，煤炭行業(yè)的神華、同煤集團(tuán)，民營的協(xié)鑫、珠江，地方投資主體的河北建投、江蘇國信、粵電等，都辦了一些電廠?，F(xiàn)在從事發(fā)電的企業(yè)近上百家，原屬于國家電力公司的五大發(fā)電公司所占發(fā)電容量的比例現(xiàn)在連一半都不到了，引入了多家辦電的競爭局面。

改革過程中比較難的是電網(wǎng)怎么辦？有人提出電網(wǎng)也可以引入競爭，類似于把發(fā)電變成五大公司一樣把電網(wǎng)也變成幾個公司。曾經(jīng)有過設(shè)想，按照原有的六個電管局（東北、西北、華北、華中、華東、南方）變成六個電網(wǎng)公司。但是也有人提出，就算把電網(wǎng)變成六個電網(wǎng)公司，在任何一個電網(wǎng)公司的管轄范圍內(nèi)它還是一家。例如東北網(wǎng)，在東北地區(qū)內(nèi)，也不可能把南方電網(wǎng)的電送到東北去跟它競爭，所以在它的范圍內(nèi)還是自然壟斷，只是這個自然壟斷的范圍從全中國變成了某一個區(qū)域而已，所以這個改法不行。也有人主張電網(wǎng)不能拆分，應(yīng)當(dāng)是全國“一張網(wǎng)”。

電力改革碰到了很大的阻力，電力部門和其他部門的一些同志對廠網(wǎng)分開，還要拆分電網(wǎng)覺得難以接受。新中國成立以來都是這樣的體制，并且發(fā)展成現(xiàn)在有相當(dāng)規(guī)模的電力工業(yè)，現(xiàn)在給拆了，心里不好受。但是社會輿論都認(rèn)為應(yīng)該要進(jìn)行政企分開和廠網(wǎng)分開，這已經(jīng)是大勢所趨。再進(jìn)一步把電網(wǎng)分開的意見阻力就大了。最后歸結(jié)起來電力體制的焦點(diǎn)是：到底全國是“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”？高層也有不同看法。電力體制改革到了具體方案設(shè)計的階段，遇到了很大的難題。

國家電力公司是被改的對象，廠網(wǎng)分開直接關(guān)系到國家電力公司的拆分，不僅僅是發(fā)電企業(yè)分離出去，還有電網(wǎng)公司拆不拆的問題，這要比現(xiàn)在想象的復(fù)雜得多。為了形成改革共識，當(dāng)時組織人去國外考察，借鑒其他國家的電力管理體制經(jīng)驗(yàn)，舉辦了很多國內(nèi)外的研討會和座談會。電網(wǎng)能不能拆開，成了當(dāng)時電力體制改革方案能不能出臺的一個焦點(diǎn)問題。社會上也很關(guān)注，大家提出了各種建議，有主張分開的，也有主張不能分開的，各抒己見。

我們搞過很多大的研討會，也請了很多國外的咨詢機(jī)構(gòu)和能源機(jī)構(gòu)，比如高盛、美國劍橋能源研究所都來過，別的一些國家也介紹了他們電力管理的經(jīng)驗(yàn)。一些投行為了找商業(yè)機(jī)會也來出主意，想以后幫助這些企業(yè)上市，達(dá)到某種經(jīng)濟(jì)利益。其實(shí)全世界各國電力管理模式?jīng)]有哪個是完全一樣的，大家公認(rèn)是最好的，每個國家都能遵循的模式是沒有的，包括西方國家，也各不相同，當(dāng)時各種意見魚龍混雜。由于在這個問題上爭議很大，電力體制改革搞不下去。江澤民總書記也親自過問，電力體制改革為什么到現(xiàn)在還沒有改成？到底有什么阻力？分歧在哪里？他直接打電話給曾培炎同志。實(shí)際上，最后問題就集中到“一張網(wǎng)”還是“多張網(wǎng)”上了。