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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 丁鐸】

美國(guó)駐菲律賓使館日前發(fā)布消息，稱美國(guó)將提供800萬(wàn)美元用于菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)的現(xiàn)代化建設(shè)，主要用于人員培訓(xùn)和便攜式設(shè)備更新。

這不是美國(guó)今年首次對(duì)菲律賓在軍事安全領(lǐng)域提供的資金援助。在今年7月底舉行的美菲外長(zhǎng)防長(zhǎng)“2+2”對(duì)話后，美國(guó)就宣布對(duì)菲律賓提供5億美元的軍事援助計(jì)劃，以“加強(qiáng)菲律賓武裝部隊(duì)和菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)履行領(lǐng)土防御任務(wù)和促進(jìn)地區(qū)安全的能力”。

消息發(fā)布當(dāng)天，菲防長(zhǎng)表示，菲律賓對(duì)美國(guó)在總統(tǒng)大選后亞太地區(qū)安全政策的連續(xù)性“充滿信心”。在菲高官這種積極呼應(yīng)的背后是一個(gè)無(wú)法否認(rèn)的事實(shí)：自小馬科斯執(zhí)政以來(lái)，菲律賓和美國(guó)在同盟關(guān)系框架下的安全合作逐步任務(wù)化、清單化，菲律賓現(xiàn)政府全面強(qiáng)化菲美戰(zhàn)略捆綁的政策調(diào)整已經(jīng)基本完成。

7月16日，美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)和菲律賓海岸警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)合在南海進(jìn)行美菲雙邊搜救演習(xí)。 美國(guó)印太司令部

作為南海問題的當(dāng)事國(guó)之一，菲律賓的國(guó)防力量與中國(guó)的差距較大，如果沒有美國(guó)在背后鼓動(dòng)、挑唆和支持，菲律賓這兩年不會(huì)頻繁挑事、制造事端。

美國(guó)在“印太戰(zhàn)略”框架下加大對(duì)菲律賓的投入，從政治、外交、經(jīng)濟(jì)、軍事等領(lǐng)域?qū)Ψ坡少e施加各種影響，將菲律賓等國(guó)納入遏制中國(guó)的“小圈子”，并將菲律賓打造為重塑中國(guó)周邊地緣環(huán)境的前沿，其結(jié)果之一就是誘發(fā)菲律賓在南海問題上投機(jī)冒險(xiǎn)的傾向與前幾年相比顯著增加。

美菲相互勾連的舉動(dòng)也反映出菲律賓，特別是其武裝力量從激化海上矛盾、挑高對(duì)抗情緒、推動(dòng)摩擦升級(jí)中嘗到了甜頭。

從冷戰(zhàn)至今，美菲就雙方軍事安全合作，特別是圍繞《美菲共同防御條約》的解釋和適用問題，在不同時(shí)期存在著不同博弈，但有三點(diǎn)是一以貫之的：

第一，美國(guó)無(wú)論哪個(gè)政黨掌權(quán)，都不希望也不允許菲律賓外交政策偏離美國(guó)的戰(zhàn)略方向，菲律賓在對(duì)外政策上很難實(shí)現(xiàn)真正的獨(dú)立自主；

第二，千絲萬(wàn)縷的防務(wù)聯(lián)系構(gòu)成了美菲同盟的核心網(wǎng)絡(luò)，美國(guó)利用軍事援助在菲律賓國(guó)內(nèi)培植了龐大的親美勢(shì)力；

第三，軍事援助是美國(guó)握在手中用來(lái)管控美菲同盟走向的一支“遙控器”，通過增減軍事援助數(shù)量等方式，迫使菲律賓采取符合美國(guó)利益的對(duì)外政策。

政策框架

美國(guó)大規(guī)模對(duì)外軍事援助可以追溯到第二次世界大戰(zhàn)期間。1941年，在《增進(jìn)美國(guó)國(guó)防法案》的法律政策框架下，美國(guó)向英國(guó)、法國(guó)、蘇聯(lián)等國(guó)家出借或租賃戰(zhàn)爭(zhēng)物資，開啟了大規(guī)模對(duì)外軍事援助計(jì)劃。

當(dāng)《增進(jìn)美國(guó)國(guó)防法案》隨著二戰(zhàn)的結(jié)束而終止后，受冷戰(zhàn)影響和自身利益驅(qū)動(dòng)，美國(guó)對(duì)外軍事援助計(jì)劃不減反增，并逐步成體系化。

從1947年只涉及特定項(xiàng)目、針對(duì)特定國(guó)家的《希臘—土耳其援助法案》，到1949年出臺(tái)的《共同防御援助法案》，美國(guó)系統(tǒng)性地對(duì)外軍事援助項(xiàng)目開始成型。

冷戰(zhàn)初期，美國(guó)成立共同安全署統(tǒng)籌管理對(duì)外軍事援助項(xiàng)目，出臺(tái)《共同安全法案》作為對(duì)外軍事援助的法律基礎(chǔ)。1961年，出臺(tái)《對(duì)外援助法案》，授權(quán)美國(guó)國(guó)務(wù)院管理對(duì)外經(jīng)濟(jì)援助和對(duì)外軍事援助，該法幾經(jīng)修訂沿用至今，成為指導(dǎo)和規(guī)范美國(guó)對(duì)外軍事援助的基本法律制度。

另外，1976年還頒布了授權(quán)總統(tǒng)控制國(guó)防物資進(jìn)出口的《武器出口管制法案》，對(duì)此后的對(duì)外軍事援助亦產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響。可以說，當(dāng)前美國(guó)對(duì)外軍事援助相關(guān)的各項(xiàng)計(jì)劃，以及每年的對(duì)外軍事援助預(yù)算請(qǐng)求和撥款，主要是基于《對(duì)外援助法案》和《武器出口管制法案》而制定的。

2023年9月19日，菲律賓空軍在馬尼拉西北方的克拉克空軍基地舉行美國(guó)捐贈(zèng)的賽斯納C-208B EX偵察機(jī)移交典禮。

從美國(guó)國(guó)內(nèi)法對(duì)外軍事援助的定位來(lái)看，軍事援助是實(shí)現(xiàn)美國(guó)國(guó)家利益的戰(zhàn)略工具，這在美國(guó)《對(duì)外援助法案》第501條對(duì)軍事援助的說明中有明確體現(xiàn)：“頒布此項(xiàng)立法時(shí)國(guó)會(huì)的意圖在于推進(jìn)美國(guó)的外交政策，增進(jìn)美國(guó)的安全和普遍福利。”

1970年9月15日，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)尼克松在出席國(guó)會(huì)聽證會(huì)時(shí)稱，美國(guó)對(duì)盟友提供軍事援助最終的受益者將是美國(guó)的國(guó)家安全，這也反映出美國(guó)決策層對(duì)軍事援助最終是服務(wù)于美國(guó)戰(zhàn)略利益的理解。

從二戰(zhàn)后開始對(duì)外援助項(xiàng)目以來(lái)，盡管美國(guó)一直聲稱向其他國(guó)家提供援助是“改善生存生活條件”的一種方式，但在援助實(shí)踐中從未將其作為優(yōu)先目標(biāo)。過去六十年來(lái)美國(guó)對(duì)外援助實(shí)際撥款數(shù)據(jù)表明，軍事援助一直是美國(guó)對(duì)外援助支出最大的領(lǐng)域，約占總額的30%，而美國(guó)一直聲稱“改善生存生活條件”的經(jīng)濟(jì)發(fā)展援助，只占援助總額的約7%。

主要模式

具體到美菲同盟，美國(guó)從不掩飾利用軍事援助將其國(guó)家利益與對(duì)菲律賓的預(yù)期行為聯(lián)系起來(lái)。

在美國(guó)看來(lái)，加大對(duì)菲律賓軍事援助，是增強(qiáng)美國(guó)對(duì)菲律賓外交政策的影響力和主導(dǎo)性，也使菲律賓對(duì)美國(guó)的依賴性加大，形成“援助國(guó)主導(dǎo)，受援國(guó)從屬”的地位，最終達(dá)到兩國(guó)關(guān)系被捆綁的戰(zhàn)略目的。

美國(guó)國(guó)家安全委員會(huì)早在1950年出臺(tái)的NSC84/2號(hào)報(bào)告中就曾指出，美國(guó)應(yīng)通過軍事援助等手段保持與菲律賓緊密的軍事聯(lián)系，增強(qiáng)菲律賓軍政高層的親美傾向，同時(shí)確保菲軍隊(duì)有能力維護(hù)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定，保障美國(guó)在菲利益。從冷戰(zhàn)發(fā)展至今，美國(guó)對(duì)菲律賓的軍事援助大體有幾種主要的相對(duì)固定的模式。

一是軍事融資和對(duì)外軍售，包括由美國(guó)國(guó)務(wù)院出資、美國(guó)國(guó)防部安全合作局管理的贈(zèng)款和貸款，使菲律賓能夠通過美國(guó)對(duì)外軍售或商業(yè)銷售購(gòu)買到美國(guó)國(guó)防物資和服務(wù)。

多數(shù)情況下，菲律賓在利用該援助資金購(gòu)買武器裝備時(shí)是與美國(guó)政府直接進(jìn)行軍品交易；少數(shù)情況下是通過商業(yè)性軍品銷售”與美國(guó)私人軍火公司進(jìn)行交易。

通過美國(guó)提供的軍事融資，菲律賓可以從中獲得美國(guó)政府給予的優(yōu)惠條件或貸款，美國(guó)為菲購(gòu)買美國(guó)武器裝備或服務(wù)提供貸款融資。對(duì)于無(wú)需菲律賓償還的融資項(xiàng)目，美國(guó)最終會(huì)通過國(guó)會(huì)補(bǔ)充撥款的方式填補(bǔ)。

菲律賓接受融資和美國(guó)提供的裝備后，在后續(xù)的使用和維護(hù)培訓(xùn)過程中，還需要持續(xù)從美國(guó)獲取零配件以及相關(guān)技術(shù)支持，這同樣以軍事融資方式進(jìn)行。