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中國在1992年以來先后在國企、金融監(jiān)管、市場監(jiān)管、能源改革、民生保障、環(huán)境保護等各領域，達成了一系列重大的改革成果，推動了經濟社會持續(xù)發(fā)展。2009年中國的“新醫(yī)改”是一個典型的決策現(xiàn)象，曾經先后有20多個中央部門、30多個省市自治區(qū)、十幾家國內外政策智庫參與這項重大決策。

同世界上任何國家一樣，不同決策主體之間、利益相關方之間存在著不同程度的價值、認識、職能甚至利益方面的差異，政策制定的過程免不了各種矛盾、沖突，但是在中央政府的統(tǒng)籌協(xié)調下，最終都有能力調和各種觀點和方案，最大程度形成一個代表人民整體利益和國家全局要求的政策方案。

在一個高度分權的體系中如何能夠有效“合成”呢？類似的研究沒有看到中國在頂層設計中有一種駕馭政策體系使其“有機合成”的能力。這種駕馭能力部分源自于必要的權力集中，這是發(fā)揮“全國一盤棋”的重要因素，例如20世紀90年代的國有企業(yè)改革、行政體制改革以及2002年以后的社會保障領域的改革等，是在中國的中央集權尤其是中央財稅汲取能力達到一定程度后完成的。

然而，我們不能忽略這些重大改革背后更加重要的因素，這就是中國的制度為政策體系等方面提供了一個比較包容的交流空間和試錯空間。

這里所說的包容的交流空間和試錯空間，并不僅僅指中國廣泛存在的政策試點和實驗模式，這是以一種不預設結論和結果的方式推行政策，通過地方試點或實驗結果“自然合成”的形式獲取可行政策方案。這既以較低的成本控制規(guī)避了可能的政策失誤帶來的整體性風險，也通過廣泛的試點經驗對勘，實現(xiàn)了政策選項的優(yōu)化。

除了這種方式，中國政策體系中的包容空間還體現(xiàn)在中國政治體制內部擁有極強的包容性。在黨與國家機器之間、中央與地方之間、條與塊之間，是一種既清晰分工又彼此密切合作、還能夠形成一定制約的關系。在尊重民主的基礎上形成集中，在集中領導下貫徹民主，才能有效實現(xiàn)上下聯(lián)動、協(xié)同配合。如果權力過于分散或過于集中，都不能實現(xiàn)良好的有機合成。

前面提到的一些關于中國政治體制的研究，過度關注地方和部門的交鋒，夸大了中國決策過程中的權力斗爭和相互扯皮，卻忽略了不同部門在交鋒的過程中，也講清了問題，揭示了各方立場，明確了各方權責。這其實有利于形成更大更穩(wěn)固的共識，由此使得大目標得以在交鋒與協(xié)商中逐步推進，這就是中國“大一統(tǒng)”的密碼，也是中國條塊體制的密碼。

憑借這些優(yōu)勢，中國的體制既有“化整為零”的精神，又有“化零為整”的能力。所謂“化整為零”，就是做了決定要相信各個方面，放手因地制宜去辦。1953年，毛澤東同志領導一個委員會在杭州起草《中華人民共和國憲法》，當時有人作了一首八行押韻詩，歸納了憲法中規(guī)定的我國政治制度的功能，這就是著名的“大權獨攬，小權分散；黨委決定，各方去辦”。

中華人民共和國憲法起草委員會（資料圖）

所謂“化零為整”，說的是權力從哪里來的問題，不是憑空產生，更不是源自規(guī)范性原則，而是建立在現(xiàn)實中分散的權力基礎之上的，重大決策要尊重各方面意見，尤其需要包容執(zhí)行層的意見。這樣在政策實施中，才能把零散的力量集中為一個整體，形成治國理政的強大合力。

“兩個謬誤”的根本就是責任體系的扭曲。如果一個體制只管各顧各的，上層只顧提要求、定標準，而不管中下層是否具備落實的條件，就會出問題。反過來，如果執(zhí)行者被迫夾在上下兩難的尷尬境地中，同樣難免出現(xiàn)一系列謬誤。歷史上著名的“東南互?！笔录亲顦O端的“合成謬誤”的負面案例，傷害的不僅地方，還有中央權威。

中國的國家體系得以健康發(fā)展，根本上就是要能夠在鞏固中央權威的前提下，形成一種最廣泛的激勵機制，確保各方面真正實事求是、真正積極落實責任。

當前階段，避免“兩個謬誤”首先要明確“摸著石頭過河”的方法論沒有過時，各種改革要堅持頂層設計和基層探索相統(tǒng)一，要允許試錯空間，也要允許各中形式的豐富協(xié)商、協(xié)調和體制內廣泛的協(xié)議。作為決策層，要破除機械的管理主義思維，破除權力中心論，構建“收放自如、進退裕如”的國家治理體系。

避免“兩個謬誤”還要注意辯證看待價值中心論。改革時代許多事情由部門和地方來決定，后者按照實際情況或先例來決定政策，實際上就是堅持實事求是的原則，使得市場社會主體對政策發(fā)展有預判和預期。如果盲目將立場和原則懸浮于現(xiàn)實條件之上，就會帶來市場預期不穩(wěn)的問題，所有人都會束縛住手腳，做機械處置，結果難免釀成兩個“謬誤”。

最后，從各級干部的角度來看，在觀念和行為上也要跟上形勢。新階段我國發(fā)展的形勢和任務決定了改革需要多要素聯(lián)動，“法與時轉則治，治與世宜則有功”，各級干部要適應從“摸著石頭過河”到“系統(tǒng)整體設計推動”改革的重大轉變，以更為主動的精神，在謀劃政策、設計政策和推行政策中，善于左顧右盼、上下銜接、內外融通、與時俱進，不斷提高責任落實能力和治理能力。

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