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解體與重構(gòu)

當(dāng)前對干旱風(fēng)險(xiǎn)治理比較突出的問題，恰恰出現(xiàn)在基層。

改革開放以后，隨著人民公社體制解體，鄉(xiāng)村的水利體系逐漸解體了。主要表現(xiàn)在兩個方面：

一是公共權(quán)力的退出。

在“加強(qiáng)經(jīng)營管理，講究經(jīng)濟(jì)效益”水利工作方針指導(dǎo)下，國家和集體均退出了水利體系的管理與維護(hù)，各種中小型抽水泵站相繼承包給個體經(jīng)營，大型機(jī)械維修更換添加都需要巨額投入，隨著抽水收入越來越少，經(jīng)營者無錢投資，鄉(xiāng)村兩級也無錢投資。

二是社會的分化。

原來是以村集體、組集體為最基本的行動單位，農(nóng)戶只是集體的構(gòu)成要素，只要自上而下地發(fā)出一個號召或招呼，就可以實(shí)現(xiàn)村組的集體行動。但是分戶經(jīng)營后，農(nóng)戶成了一個個自主的利益主體，每戶都圍繞自身的利益決定是否參與水利的集體行動。有的農(nóng)戶不交水費(fèi)，有的農(nóng)戶毀渠種田，有的農(nóng)戶寧可自己抽水……有關(guān)水利的行動出現(xiàn)了分化，并且沒有一種力量可以重新整合這種分化，最終導(dǎo)致了水利體系的癱瘓。

8月13日，在江西省九江市都昌縣周溪鎮(zhèn)一處稻田，農(nóng)民利用抽水泵灌溉保苗。（資料圖/新華網(wǎng)）

近期筆者調(diào)查了江西、安徽相關(guān)地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部，他們都反映，當(dāng)前抗旱主要困難是一些溝渠、排灌站等田間水利工程需要維修。這些正是公共權(quán)力缺位與社會組織無效造成基層治理干旱風(fēng)險(xiǎn)能力的相對不足。因此有必要重新建構(gòu)主體間關(guān)系結(jié)構(gòu)，提升水利體系末端的治理能力。

首先，提供更為完善的水利公共產(chǎn)品。

雖然前兩年，針對農(nóng)村水利體系，國家開展了“最后一公里”的整治行動，但是有些地區(qū)反映因資金投入有限，并未全覆蓋。這些未整治的末端體系正是這次抗旱的重點(diǎn)與難點(diǎn)。

在當(dāng)前資源輸入型的鄉(xiāng)村治理時期，很難再從村莊內(nèi)部抽取資源來提供水利公共產(chǎn)品。所以，有必要在財(cái)政允許的前提下增加水利建設(shè)的資源投入，進(jìn)一步完善水利體系末端設(shè)施設(shè)備。

農(nóng)村水利設(shè)施老化問題存在已久

其次，增加村社集體的統(tǒng)籌能力，將分散的農(nóng)戶組織起來。

經(jīng)過四十余年的改革開放，我國經(jīng)過了一段快速城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的階段，已經(jīng)從“鄉(xiāng)土中國”發(fā)展成了“城鄉(xiāng)中國”，農(nóng)村的主體結(jié)構(gòu)與資源結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。在主體結(jié)構(gòu)方面，主要表現(xiàn)為“基層組織、合作社/農(nóng)業(yè)公司、種田大戶、以老年人為主的散戶”等主體根據(jù)村莊實(shí)際排列組合的不同結(jié)構(gòu)；在資源結(jié)構(gòu)方面，表現(xiàn)為務(wù)農(nóng)收入成為家庭收入的補(bǔ)充，土地正在不斷向少數(shù)村民集中。

這些變化為村集體增加統(tǒng)籌能力奠定了經(jīng)濟(jì)與社會的雙重基礎(chǔ)。村集體可以根據(jù)各村實(shí)際挑選出種田大戶、合作社等作為中間主體，讓他們負(fù)責(zé)規(guī)范村民的行為，防止人為損壞，在水利體系末端治理中發(fā)揮關(guān)鍵組織功能。

當(dāng)然，水利體系末端治理與地方經(jīng)濟(jì)條件也存在很大的關(guān)聯(lián)性。筆者在浙江調(diào)查時，一位種田大戶介紹，村莊內(nèi)部的水利體系完備，高溫干旱對灌溉并未造成任何影響，并且村集體承擔(dān)了灌溉的電費(fèi)。在那里，水利公共產(chǎn)品完全由國家和村集體提供，作為終端的農(nóng)民只管消費(fèi)。

結(jié)語

總體來看，我國應(yīng)對干旱風(fēng)險(xiǎn)治理能力很強(qiáng)，國家在提供大型水利公共產(chǎn)品方面，基本上實(shí)現(xiàn)了全覆蓋；在政治引領(lǐng)組織下的科層體制可以隨時調(diào)動體制積極性，及時應(yīng)對風(fēng)險(xiǎn)；水利體系末端治理能力在東中西部有一定的差異，但是整體能力也在不斷提升。

有專家認(rèn)為，“全球范圍內(nèi)，至少近十年或更長時間都將頻發(fā)這種高溫天氣，甚至出現(xiàn)超高溫天氣。”隨著地球溫度的升高，觸發(fā)氣候系統(tǒng)變化，極端熱事件、強(qiáng)降水、農(nóng)業(yè)生態(tài)干旱的強(qiáng)度和頻次以及強(qiáng)臺風(fēng)（颶風(fēng)）的占比都將增加。

未來高溫干旱自然風(fēng)險(xiǎn)會如何考驗(yàn)現(xiàn)有體制與技術(shù)的治理能力，這需要國家與社會保持警惕，同時不斷提升風(fēng)險(xiǎn)治理能力的現(xiàn)代化水平。

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