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在向美國聯(lián)邦巡回上訴法院提交的緊急動議中，美國司法部代表政府對國際貿(mào)易法院的裁決進(jìn)行了初步回應(yīng)。

司法部的核心主張可以通俗理解為：法院不該插手總統(tǒng)如何應(yīng)對外交和經(jīng)濟(jì)危機(jī)的問題，特別是當(dāng)這些問題涉及與其他國家的敏感談判時(shí)。禁令一旦生效，將直接削弱總統(tǒng)在國際談判桌上的籌碼，破壞正在推進(jìn)的多邊貿(mào)易協(xié)議，這對美國的外交政策和國家經(jīng)濟(jì)利益來說，是一種不可接受的“司法干預(yù)”。法院不應(yīng)撤銷這些關(guān)稅，更不應(yīng)發(fā)布全國性禁令。即使要限制，也應(yīng)局限于為原告提供必要救濟(jì)的范圍內(nèi)。

司法部指出，國際貿(mào)易法院下達(dá)的永久禁令，不僅扼殺了總統(tǒng)以關(guān)稅為談判工具的可能性，還未適當(dāng)考慮外交層面正在進(jìn)行的實(shí)質(zhì)性談判與博弈。這些談判涉及美國與包括中國、英國、墨西哥等在內(nèi)的多個國家，尤其是正在醞釀中或已宣布意向的雙邊貿(mào)易減讓協(xié)定。一旦總統(tǒng)無法維持其施加的關(guān)稅作為談判手段，許多來之不易的外交成果可能在一夜之間崩潰。

此外，司法部援引了美國貿(mào)易代表賈米森·格里爾及其他內(nèi)閣高官所提交的聲明，這些聲明曾明確警告，如果法院叫停關(guān)稅，將對美國與幾十個國家正在進(jìn)行的貿(mào)易磋商造成“災(zāi)難性后果”。例如，美國與英國、中國之間本已接近達(dá)成初步互相降低關(guān)稅的協(xié)議，就可能因?yàn)榻顚?dǎo)致談判基礎(chǔ)失效而“瞬間崩盤”。

司法部特別批評法院沒有遵循傳統(tǒng)的衡平法要求。例如，在發(fā)布永久禁令前，法院應(yīng)充分評估四項(xiàng)基本要素：原告是否面臨無法挽回的損害、法律問題是否具有爭議、禁令是否公平、禁令是否符合公共利益。然而國際貿(mào)易法院卻幾乎沒有展開這些分析，直接作出了永久性禁令的裁定。司法部稱這是一種“教科書式的法律錯誤”，本身就足以成為撤銷禁令的理由。

更進(jìn)一步，司法部認(rèn)為，即便法院認(rèn)為這些關(guān)稅非法，也應(yīng)僅限制政府向本案中的兩組原告征稅——即小企業(yè)聯(lián)盟和包括俄勒岡在內(nèi)的12個州的民主黨總檢察長。法院卻發(fā)布了全國適用的禁令，禁止政府在任何情況下對所有企業(yè)和個人征收這些關(guān)稅，這種“全國范圍的一刀切”做法，司法部認(rèn)為違背了聯(lián)邦憲法第三條的基本原則。因?yàn)楦鶕?jù)該原則，法院的裁決應(yīng)限于解決眼前原告的實(shí)際損害，而不應(yīng)擴(kuò)展至對整個國家范圍的政策進(jìn)行普遍否定。在動議中，司法部援引了最高法院過去的判例，強(qiáng)調(diào)全國性禁令（nationwide injunction）必須謹(jǐn)慎使用，并不適合此類案件。上訴法院至少應(yīng)當(dāng)對“非當(dāng)事人部分”暫緩執(zhí)行禁令，避免影響總統(tǒng)與第三方國家之間的談判。

美國司法部 資料圖

對國際貿(mào)易法院的實(shí)質(zhì)裁決本身，司法部也進(jìn)行了系統(tǒng)反駁：

第一，法院錯誤地將IEEPA等同于一般國內(nèi)法，而忽略了外交事務(wù)的特殊性。司法部引用了1936年“柯蒂斯-賴特案”（U.S. v. Curtiss-Wright Export Corp.）作為先例，強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)在外交事務(wù)中擁有更大的自由裁量權(quán)，國會在這類領(lǐng)域下放權(quán)力時(shí)，也不可能像在國內(nèi)事務(wù)中那樣設(shè)置嚴(yán)密的限制。換句話說，外交事務(wù)天然需要“更寬的筆觸”，不能用國內(nèi)監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)來要求總統(tǒng)。

第二，法院沒有對“阻止或禁止進(jìn)口”這個短語給出統(tǒng)一的解釋。法院在判決中一方面承認(rèn)在某些情況下這個短語可以包含征稅行為，另一方面又在本案中否定了其適用性，標(biāo)準(zhǔn)模糊前后不一。司法部強(qiáng)調(diào)，法律術(shù)語在一個法律體系中應(yīng)保持含義一致性，不能因關(guān)稅是“全球性的”就改變其定義。

第三，法院對“販運(yùn)關(guān)稅”與芬太尼問題之間的關(guān)聯(lián)認(rèn)定過于苛刻。政府主張，即使征收這類關(guān)稅并不能直接阻止毒品進(jìn)入美國，但作為外交談判的籌碼，它的間接作用正是IEEPA所意圖賦予總統(tǒng)的手段之一。政府甚至直言：“創(chuàng)造外交談判籌碼，本身就是IEEPA的核心用途。”因此，用關(guān)稅來換取他國加強(qiáng)執(zhí)法并非背離IEEPA，而是完全符合其宗旨。

第四，法院的做法有悖于最高法院在2018年的先例，即在涉及國家安全與外交政策的決定時(shí)，法院應(yīng)避免介入總統(tǒng)的政策判斷。例如在維持特朗普移民限制令（俗稱“禁穆令”）的案件中，最高法院明確裁定法院無權(quán)質(zhì)疑總統(tǒng)如何判斷國家威脅并作出應(yīng)對。司法部稱，這一原則在關(guān)稅與外交問題中同樣適用。

白宮國家經(jīng)濟(jì)委員會主任凱文·哈塞特上午在?？怂股虡I(yè)頻道的采訪中，對國際貿(mào)易法院的裁決不屑一顧，說這只是“激進(jìn)法官”制造的“小插曲”。他還指出，如果政府上訴失敗，白宮仍可利用“其他法律”推進(jìn)關(guān)稅議程，“還有三四種其他方式可以做到”。

至于“其他法律”，今天已經(jīng)有了很多討論。即使IEEPA關(guān)稅最后被法院徹底推翻，也并不意味著政府就完全不能加稅了。美國法律體系里還有其他幾條備用“關(guān)稅授權(quán)通道”，政府如果愿意，仍然可以用這些途徑來推出非常相似甚至效果更強(qiáng)的措施，只是程序、適用范圍和時(shí)間上有所不同。

一是《1974年貿(mào)易法》第122條。這是個應(yīng)急條款，允許總統(tǒng)在國際收支出現(xiàn)嚴(yán)重赤字，或者美元快要大幅貶值時(shí)，為了保護(hù)美國經(jīng)濟(jì)，迅速對所有進(jìn)口商品征收最高15%的關(guān)稅。這種措施最多只能維持150天，之后就必須由國會接手決定是否延長。它的好處是啟動快，不需要什么調(diào)查或聽證程序，所以如果政府真要動用它，幾天之內(nèi)就能重新加上類似之前10%的關(guān)稅。不過150天之后能不能再次立即啟動，法律上沒有寫清楚。

二是《1974年貿(mào)易法》第301條。這也是個很有名的工具，過去特朗普對中國發(fā)動貿(mào)易戰(zhàn)就是靠它起步的。簡單來說，美國貿(mào)易代表可以對某個國家是否采取了不公平或歧視性的貿(mào)易做法展開調(diào)查，調(diào)查結(jié)束后如果認(rèn)為對方有問題，就可以加關(guān)稅，不限稅率、不限時(shí)間。缺點(diǎn)是程序比較長，一般需要幾周甚至幾個月時(shí)間才能調(diào)查完、宣布結(jié)果并采取行動，但一旦啟動，就幾乎沒有限制。

三是《1962年貿(mào)易擴(kuò)展法》第232條。這條法律允許總統(tǒng)以“國家安全”為由，對某類商品加關(guān)稅。之前特朗普政府用這條規(guī)定對鋼鐵、鋁和汽車等產(chǎn)品加了稅。現(xiàn)在如果IEEPA這條路被堵住，白宮可能會把更多目光放回232條，比如用它來對藥品、半導(dǎo)體或電子產(chǎn)品加稅。因?yàn)橄啾菼EEPA，232條的法律風(fēng)險(xiǎn)低得多，法院比較不容易推翻。

四是《1930年貿(mào)易法》第338條。這條法律比較冷門，但也真實(shí)存在，允許總統(tǒng)對那些歧視美國商品的國家，加收最高50%的關(guān)稅，不用事先調(diào)查，也沒規(guī)定必須符合某種程序。雖然從來沒有被用過，但如果政府真的想快速出手，理論上可以用它作為工具，盡管它對加稅的幅度有限制。

但不論如何，我感覺針對IEEPA的訴訟十有八九要一直打到最高法院，結(jié)果很可能對政府不利，因?yàn)镮EEPA這個法律依據(jù)實(shí)在有些過于牽強(qiáng)。

這不是我一個人的看法。特朗普第一任期的貿(mào)易代表萊特希澤4月28號在美國外交關(guān)系委員會有個訪談，曾經(jīng)談到這個問題。他那時(shí)候就斷言，美國國際貿(mào)易法院“很有可能會裁定禁止”特朗普依據(jù)IEEPA征收關(guān)稅。

萊特希澤 資料圖

在萊特希澤看來，IEEPA的核心條文并沒有使用“關(guān)稅”一詞，這本身就為其作為征稅依據(jù)帶來很大爭議。他直言：這部法律寫得實(shí)在是非常寬泛，雖然授權(quán)總統(tǒng)在國家緊急狀態(tài)下可以采取一系列經(jīng)濟(jì)手段，比如調(diào)查、監(jiān)管、凍結(jié)資產(chǎn)、阻止交易，甚至禁止對外國擁有權(quán)益的財(cái)產(chǎn)進(jìn)行轉(zhuǎn)移或交易等操作，但這套工具本質(zhì)上是為經(jīng)濟(jì)制裁準(zhǔn)備的，并不包括征收關(guān)稅這一財(cái)政行為。

萊特希澤也認(rèn)為這個案子很可能達(dá)到美國最高法院，并且對政府能贏很悲觀?！拔矣X得最高法院推翻這類關(guān)稅的可能性是相當(dāng)大的。對我來說，這種觀點(diǎn)很有說服力。我認(rèn)為應(yīng)該支持禁止這種做法（根據(jù)IEEPA征收關(guān)稅）”。相比之下，他更看好政府改走其他法律授權(quán)路徑，并且也舉了《1974年貿(mào)易法》第122條“國際收支條款”作為例子，強(qiáng)調(diào)這種操作的合法性“幾乎是百分之百沒問題”。

走其他的法律授權(quán)自然是可能的，但問題正如哈塞特所言，IEEPA是最佳的方案。其他的路徑各有各的缺點(diǎn)：122條，只能維持150天，而且最后還是國會而不是特朗普拍板，這個特朗普肯定不干；第232條，典型的行業(yè)關(guān)稅，只能基于國家安全理由針對具體商品類別去征稅，和對等關(guān)稅的效果完全沒法比；第338條，征稅有上限（50%），關(guān)鍵還是1930年老掉牙的法律，對“歧視性行為”的定義非常模糊，標(biāo)準(zhǔn)或程序不清，合法性基礎(chǔ)薄弱，很容易遭到質(zhì)疑或法律挑戰(zhàn)。301條，是針對具體國家的單邊貿(mào)易報(bào)復(fù)措施，理由一般是這些國家存在“不合理、不公平或歧視性”貿(mào)易行為，難不成要把所有國家都認(rèn)定存在這些行為？

（本文轉(zhuǎn)載自微信公眾號“東不壓橋研究院”。）