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【文/南極土著】

在特朗普政府發(fā)布對(duì)等關(guān)稅行政令面向全球征稅后不久，我寫了《美國國內(nèi)制約特朗普關(guān)稅政策的力量》，指出特朗普在美國歷史上首次使用1977年的《國際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）作為征收關(guān)稅的法律基礎(chǔ)，是一個(gè)挺大的弱點(diǎn)，可能最終受到美國法院的掣肘。

5月28日，美國國際貿(mào)易法院裁定特朗普以IEEPA為法律基礎(chǔ)加征關(guān)稅屬于行政越權(quán)，并正式發(fā)布了永久性禁令（permanent injunction），要求政府在10天內(nèi)（即6月7日前）停止征收相關(guān)關(guān)稅。

5月29日，美國哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院也對(duì)另一起同樣針對(duì)特朗普關(guān)稅政策的案件作出了十分相似的判決。法院認(rèn)為，IEEPA沒有授權(quán)總統(tǒng)征收關(guān)稅，不屬于“規(guī)定美國關(guān)稅的法律”，相關(guān)案件也不應(yīng)由國際貿(mào)易法院管轄。但與國際貿(mào)易法院裁決不同的是，哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦地區(qū)法院發(fā)了初步禁令，但沒有全面禁止關(guān)稅，而是只禁止政府向兩家原告企業(yè)征收基于IEEPA的關(guān)稅。

《紐約時(shí)報(bào)》報(bào)道截圖

國際貿(mào)易法院的裁決出來后，司法部馬上提起了暫緩執(zhí)行法院裁決的緊急動(dòng)議，請(qǐng)求聯(lián)邦巡回上訴法院在上訴期間暫緩執(zhí)行該裁決。司法部在緊急動(dòng)議中表示，如果聯(lián)邦巡回上訴法院不采取行動(dòng)，司法部最早將于在5月30日向最高法院申請(qǐng)暫緩執(zhí)行。

幾個(gè)小時(shí)后，上訴法院發(fā)布的命令批準(zhǔn)對(duì)美國國際貿(mào)易法院的裁決實(shí)施“立即行政暫緩執(zhí)行”。但這個(gè)命令沒有完全滿足司法部的要求，司法部要的是“長期暫緩執(zhí)行”，但上訴法院給的是“臨時(shí)暫緩執(zhí)行”，好讓它有機(jī)會(huì)去審查司法部的動(dòng)議，裁定是不是要給“長期暫緩執(zhí)行”。

也正因如此，這個(gè)“臨時(shí)暫緩執(zhí)行”有效期只能持續(xù)到法院就司法部的“長期暫緩執(zhí)行”動(dòng)議作出裁決。上訴法院的命令設(shè)定了進(jìn)一步提交案情摘要的時(shí)間表，要求原告方（包括小企業(yè)和民主黨總檢察長）在6月5日前提交反對(duì)司法部請(qǐng)求的摘要，并給予政府至6月9日的時(shí)間撰寫答辯狀。巡回上訴法院可能在案情摘要提交完畢后的任何時(shí)間作出裁決。估算下來，“臨時(shí)暫緩執(zhí)行”有效期可能至少要持續(xù)到6月中旬。接下來不太確定的是，司法部會(huì)不會(huì)因?yàn)樯显V法院沒給“長期暫緩執(zhí)行”繼續(xù)向最高法院提交動(dòng)議。

但不論如何，上訴法院的這個(gè)命令意味著從今天起到至少6月中旬，基于IEEPA征收的10%基準(zhǔn)關(guān)稅、對(duì)各國的對(duì)等關(guān)稅、對(duì)中國的20%芬太尼關(guān)稅、對(duì)加拿大和墨西哥的25%芬太尼關(guān)稅暫時(shí)又恢復(fù)了執(zhí)行。

特朗普上任后，美國平均稅率飆升至27% 彭博社制圖

讀了一下國際貿(mào)易法院發(fā)的49頁的裁決。這是一個(gè)關(guān)于IEEPA總統(tǒng)權(quán)力邊界的經(jīng)典案例。此案法院審理的核心問題，其實(shí)就是一句話：總統(tǒng)有沒有權(quán)力繞開國會(huì)、動(dòng)用IEEPA來征收全球性或報(bào)復(fù)性的進(jìn)口關(guān)稅？

對(duì)此，法院的回答非常清楚：沒有。

理由也不復(fù)雜，歸根到底就是因?yàn)槊绹鴳椃ò颜鞫悪?quán)力明確交給了國會(huì)，而不是總統(tǒng)?？偨y(tǒng)即使是在國家宣布進(jìn)入緊急狀態(tài)的前提下，也不能隨便用IEEPA來做國會(huì)才有權(quán)力做的事。法院認(rèn)為，如果IEEPA真的被解釋成可以讓總統(tǒng)在任何時(shí)候、出于任何理由，對(duì)任何國家征任何關(guān)稅，那就等于是在用一個(gè)普通法律，把憲法規(guī)定的權(quán)力轉(zhuǎn)交給了總統(tǒng)。這種理解不僅違背了憲法對(duì)權(quán)力分立的安排，也給了總統(tǒng)一個(gè)隨時(shí)可以開啟“經(jīng)濟(jì)戰(zhàn)”的按鈕，完全繞開了民選的立法機(jī)構(gòu)。這是法院無法接受的。

具體來說，法院主要分析了兩個(gè)涉及IEEPA解釋的關(guān)鍵問題：

一、IEEPA里的“阻止或禁止進(jìn)口”這幾個(gè)字，是不是等于“總統(tǒng)可以征稅”？

根據(jù)IEEPA的原文，美國總統(tǒng)可根據(jù)其制定的法規(guī)，通過指令、許可或其他方式，采取以下措施：

......

調(diào)查、規(guī)范、指示并強(qiáng)制、使之無效、撤銷、阻止或禁止與任何外國或其國民擁有利益的財(cái)產(chǎn)有關(guān)的以下行為：獲取、持有、保留、使用、轉(zhuǎn)讓、撤回、運(yùn)輸、進(jìn)口、出口，或進(jìn)行交易，或行使與之有關(guān)的任何權(quán)利、權(quán)力或特權(quán)；

......

政府認(rèn)為IEEPA明確說總統(tǒng)可以“阻止或禁止進(jìn)口”，這就等于是說授權(quán)總統(tǒng)可以征收關(guān)稅了，但法院認(rèn)為，這種語言太模糊了，根本達(dá)不到“明確授權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)。除非國會(huì)清楚地寫出來“總統(tǒng)有權(quán)在這些情況下加征關(guān)稅”，否則不能假設(shè)總統(tǒng)有這個(gè)權(quán)力。這是“非授權(quán)原則”和“重大問題原則”的基本要求。

尤其是關(guān)稅這種問題，不是一個(gè)邊緣事務(wù)，而是牽涉到整個(gè)國家經(jīng)濟(jì)和對(duì)外政策的重大決策。法院援引過往判例明確表示，如果某個(gè)行政行為具有“重大經(jīng)濟(jì)或政治影響”，那國會(huì)必須要明確授權(quán)，而不能靠總統(tǒng)自己“理解”或“判斷”去兜底。

政府方面試圖反駁說，IEEPA在文本上已經(jīng)足夠限制總統(tǒng)的權(quán)力，比如總統(tǒng)必須先宣布國家緊急狀態(tài)，并且權(quán)力使用對(duì)象僅限于外國或外國人擁有的財(cái)產(chǎn)。但法院指出，這些限制仍然不足以讓人相信IEEPA授予總統(tǒng)的是一個(gè)“征稅”的權(quán)力，特別是在全球范圍內(nèi)普遍征收?qǐng)?bào)復(fù)性關(guān)稅的情況下，缺乏國會(huì)制定的具體稅率、時(shí)間限制、對(duì)象范圍等細(xì)節(jié)安排。這種“無限制式”的權(quán)力，早就超出了IEEPA本來的緊急應(yīng)對(duì)功能。

更重要的是，這種全球或報(bào)復(fù)性關(guān)稅其實(shí)并不是總統(tǒng)第一次嘗試用緊急權(quán)力去做超出原意的事。法院特別回顧了1971年尼克松總統(tǒng)在Yoshida II案中征收進(jìn)口附加稅的先例，當(dāng)時(shí)雖然也引用了《貿(mào)易法》中的緊急授權(quán)條款，但法院指出，那些關(guān)稅是有明確的對(duì)象和期限限制的，還受《關(guān)稅表》約束，不像這次這樣廣泛而無限。法院強(qiáng)調(diào)，在Yoshida案中就已經(jīng)提醒過：不能讓總統(tǒng)靠一句“緊急狀態(tài)”就隨便征關(guān)稅，否則整個(gè)國際貿(mào)易制度就成了總統(tǒng)一個(gè)人說了算的游戲。

在處理與國際收支逆差相關(guān)的關(guān)稅問題上，法院特別強(qiáng)調(diào)了1974年《貿(mào)易法》第122條的重要性。這條法律專門設(shè)立了總統(tǒng)如何在“非緊急狀態(tài)”下對(duì)國際收支逆差采取措施的合法路徑，包括征稅上限為15%、最長不得超過150天等嚴(yán)格規(guī)定。而IEEPA本質(zhì)上是一個(gè)“緊急狀態(tài)工具箱”，原意是用來凍結(jié)敵對(duì)國家資產(chǎn)或者中止資金往來，而不是用來取代《貿(mào)易法》的功能。如果總統(tǒng)能用IEEPA來規(guī)避《貿(mào)易法》的這些限制，那等于就是“走后門”，違反了國會(huì)原本設(shè)定的程序和權(quán)力平衡。

美國國會(huì)大廈 資料圖

二、以“打擊芬太尼等毒品販運(yùn)”為理由，對(duì)墨西哥、中國等國商品加征的關(guān)稅，是不是IEEPA說的“應(yīng)對(duì)異常和特殊威脅”？

根據(jù)IEEPA，總統(tǒng)的IEEPA權(quán)力只能用于應(yīng)對(duì)符合以下條件的“異常和特殊威脅”：

......

(1)該威脅全部或大部分源于美國境外；

(2)該威脅對(duì)美國的國家安全、外交政策或經(jīng)濟(jì)構(gòu)成威脅；

(3)總統(tǒng)已根據(jù)本法第1621條宣布其構(gòu)成國家緊急狀態(tài)。

......

法院在這里指出一個(gè)非常關(guān)鍵的點(diǎn)：“應(yīng)對(duì)”這個(gè)詞不是一個(gè)模糊的外交術(shù)語，而是有實(shí)質(zhì)性含義的。你說是“為了應(yīng)對(duì)威脅”征稅，那你就得證明，這個(gè)征稅行為和你要解決的問題之間，有一個(gè)清晰的、直接的因果聯(lián)系。比如說，加稅可以減少毒品流入，或者能讓對(duì)方政府在法律上采取措施配合。但在販運(yùn)關(guān)稅這個(gè)例子里，加稅對(duì)象是合法商品、合法貿(mào)易渠道，而芬太尼之類的毒品恰恰是通過非法走私方式流入的。所以，征稅和“毒品威脅”之間，根本沒有直接聯(lián)系。

更離譜的是，政府自己也承認(rèn)，這些關(guān)稅的目的不是直接解決問題，而是為了“制造談判籌碼”，希望通過讓對(duì)方感受到經(jīng)濟(jì)壓力來逼他們做出改變。這種“以稅為壓”的方式也許在外交上聽起來合理，但在法律上完全不合格。IEEPA要求的是“為應(yīng)對(duì)異常和特殊威脅”，而不是“為了讓別人去應(yīng)對(duì)某種威脅”。也就是說，不能把“籌碼”理解為“應(yīng)對(duì)”。法院認(rèn)為，如果“應(yīng)對(duì)”可以被解釋為“間接制造壓力”，那總統(tǒng)就可以用IEEPA做任何事，而IEEPA原本所設(shè)的限制也就失去了意義。

判決還反駁了政府提出的“政治問題原則”。政府試圖說，這種外交、安全層面的問題屬于“政治問題”，法院不該插手。但法院明確回應(yīng)：本案并不是在評(píng)判總統(tǒng)的外交策略是否高明，而是在判斷總統(tǒng)是否依法行使了他手中的權(quán)力。法院有責(zé)任解釋法律文本，判斷總統(tǒng)有沒有在法定范圍內(nèi)行動(dòng)。這不是“政治干涉”，而是美國憲法賦予司法機(jī)構(gòu)最基本的職責(zé)——防止權(quán)力越界，保障法律規(guī)則的穩(wěn)定性。

法院也指出，如果接受政府那種解釋方式，那么總統(tǒng)只要說一句“我這是為了應(yīng)對(duì)威脅”，不管怎么做都合法了。今天是關(guān)稅，明天可能是凍結(jié)國內(nèi)賬戶、禁止民企和外國交易，哪怕這些行為本身與威脅無關(guān)。這顯然不可能是國會(huì)在制定IEEPA時(shí)的本意。IEEPA并不是一把隨意揮舞的大錘，而是應(yīng)急情況下的一把螺絲刀，用得不當(dāng)，就不是修復(fù)問題，而是破壞制度。

法院最后引用的十九世紀(jì)斯托里大法官所說：總統(tǒng)的權(quán)力，必須來自法律，而不是他自己的判斷；法院的職責(zé)，是解釋法律，而不是順從權(quán)威。這正是美國憲政制度之所以歷久彌堅(jiān)的關(guān)鍵所在。得出的結(jié)論也是明確的：IEEPA不授權(quán)總統(tǒng)征收全球、報(bào)復(fù)性或販運(yùn)相關(guān)的關(guān)稅。這些行政命令缺乏明確法律依據(jù)，也沒有滿足IEEPA中“應(yīng)對(duì)異常和特殊威脅”的法定標(biāo)準(zhǔn)，因此屬于越權(quán)行為，相關(guān)關(guān)稅令撤銷，并永久禁止其執(zhí)行。