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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 歐陽靜】

隨著人口向經(jīng)濟發(fā)達區(qū)域快速聚集，一些縣城人口流失、活力不足的趨勢逐漸顯現(xiàn)。這些人口小縣的改革與前景，近年來的討論不勝枚舉。“大部制”改革就是其中一個方向。

2019年年底，時任山西省委主要領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，全省人口小縣存在一些共性問題，比如財政供養(yǎng)入不敷出，財政支出主要依靠政府轉(zhuǎn)移支付。因此，省委決策部署開展人口小縣機構(gòu)改革試點工作。2020年4月，山西省開始了這場改革，6個人口不足20萬的小縣列入改革試點。2022年下半年，山西省河曲縣、石樓縣率先完成改革。

小縣試點“大部制”，既是因時應(yīng)勢之舉，也是自我強化之策。據(jù)報道，河曲縣36個黨政機構(gòu)精簡為22個、1964名事業(yè)編制核減為659名。石樓縣縣政府組成部門從26個精簡到了16個，經(jīng)初步測算，改革后人員經(jīng)費可減少2200余萬元。

山西河曲縣：黃河第一河心島 娘娘灘

大部制改革的多面性

機構(gòu)改革不易，背后部門權(quán)力、個人利益盤根錯節(jié)。本文根據(jù)作者以往調(diào)研的江西省改革案例和經(jīng)驗，來立體地展現(xiàn)大部制改革的多面性。

2019年，江西全省自上而下進行了大部制改革，起初從國務(wù)院機構(gòu)大部制改革開始，后續(xù)從省市進一步推到了縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)體系?；鶎拥拇蟛恐聘母锵胍鉀Q“管得到看不見、看得見管不著”問題，因為縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際操作中能夠看到很多事情，比如說車輛亂停亂放、市場違法經(jīng)營等，街道沒有執(zhí)法權(quán)，需要通知相關(guān)部門執(zhí)法人員來執(zhí)法，當成立綜合行政執(zhí)法隊后，執(zhí)法權(quán)就能夠下放到街道，發(fā)現(xiàn)問題能及時處理。

我認為改革分兩種，一種是為了適應(yīng)社會需求、時代變遷的真改革，改革有風險，需要魄力和膽量來推進。另一種是政績創(chuàng)新等原因的“換湯不換藥”的形式主義改革，在實際的情況中，我們要區(qū)分這兩種形式的改革。

從我的調(diào)研經(jīng)歷來看，第一種改革碰到的阻力非常大。首先是編制，在小縣城，編制就是飯碗和生命。改掉編制就等于要人家的命，所以現(xiàn)實中幾乎沒有真正減編減員的改革。最終的改革結(jié)果是讓一部分老弱人員分流、提前退休，但工資不變?；蛘哒云脚_、外包、公司等形式承接被改的人員和職能，數(shù)據(jù)上則是改革縮減了一定的編制，節(jié)省了財政支出。

其次，改革會涉及各個部門之間的利益。用基層干部的話來說，改革存在強勢部門和弱勢部門之間的博弈，往往是強勢部門主導(dǎo)改革進程，權(quán)力和利益向強勢部門集中，執(zhí)行和落實等具體事務(wù)移交給其他部門。所以，這類真正的改革需要主政者具有全局觀，具有超越部門利益的政治性、長遠性。這種改革也一般是自上而下才能推動。

從我調(diào)研的江西G縣情況來看，大部制改革的核心在于轉(zhuǎn)變政府職能，建立高效服務(wù)型政府，讓老百姓辦事更方便。從執(zhí)行層面來說，大部制改革最大的優(yōu)點是將一些執(zhí)法權(quán)綜合，解決行政分割化和碎片化的問題，使得后續(xù)管理上比較協(xié)調(diào)。

從改革結(jié)果來看，大部制改革確實能提高辦事效率。江西G縣將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、漁業(yè)等執(zhí)法職責整合，設(shè)立綜合行政執(zhí)法大隊，組建農(nóng)業(yè)農(nóng)村水利局，作為政府工作部門，副縣長兼任局長，原來不同的局變成了內(nèi)部科室的溝通，提高了效率。

改革最大的變化，可能是由原來一個局里七八個副局長變成了一正兩副，但是以前的副科級干部并沒有免職，只是重新排列組合，以前的副局長會成為班子成員，享受的待遇沒有改變，只是稱呼上改變了。

大部制改革一方面提升了效率，另一方面也有人質(zhì)疑其權(quán)力和職能過于集中的問題。我認為權(quán)力集中分為兩種情況，第一種是制度性集權(quán)，大部制改革就是一個制度性集權(quán)，比如全縣有2000多個執(zhí)法權(quán)，而市監(jiān)局就有1000多項。執(zhí)法權(quán)主要是執(zhí)行權(quán)，都有法可依法，這種情況，按照制度、流程進行，能夠協(xié)調(diào)以往“看得見管不到，管得到看不見”等問題，在今天越來越僵化的基層治理模式下，執(zhí)行往往更需要制度性的集權(quán)。

第二種是個人性集權(quán)，尤其是決策權(quán)的個人性集中。比如縣城里最有權(quán)力的是縣委書記，縣委書記對于重大項目和重大人事任免有絕對性的權(quán)力。這種權(quán)力集中對基層財政運行影響甚大。

縣域的財政供養(yǎng)難題

山西省石樓縣和河曲縣兩地改革的初衷是為了解決財政供養(yǎng)失衡和人浮于事的問題，但是我認為財政困難的根源并不是因為養(yǎng)了太多的編制人員。

目前，山西省河曲縣人口12.4萬，河曲縣煤炭資源豐富，煤儲量120億噸。從上世紀80年代開始，煤炭資源使得河曲縣逐步擺脫了貧窮，2021年河曲縣GDP達到174億元。不同于河曲縣，作為剛退出貧困縣兩年多的石樓縣，在經(jīng)濟發(fā)展的道路上尤為艱辛。石樓縣作為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣，戶籍人口9.7萬人，去年國民生產(chǎn)總值僅為21億元。石樓縣2021年全縣一般公共預(yù)算收入總計218987萬元，其中上級轉(zhuǎn)移支付占了多數(shù)。

在中西部地區(qū)，縣級財政運行的目標一直是保運轉(zhuǎn)、保民生和求發(fā)展?！氨＿\轉(zhuǎn)”就是財政供養(yǎng)人員，即保工資，這部分一直是依靠中央一般性轉(zhuǎn)移支付做保底。只要中央沒有削減預(yù)算，那么保運轉(zhuǎn)問題就不大，地方也就沒有壓力來精簡黨政機關(guān)、縮減編制。

“保民生”也主要依靠中央和省級財政的項目資金（即專項轉(zhuǎn)移支付）。只有“求發(fā)展”與本級財政相關(guān)。中西部縣級政府的本級財政收入主要是土地財政收入或資源性財政收入（煤炭礦產(chǎn)等），稅收收入很少。這兩年土地財政收入減少，疊加疫情沖擊工業(yè)園區(qū)和居民消費等活動，地方政府無財力求發(fā)展，即“做事的錢”變少了。

問題是，如果保運轉(zhuǎn)、保民生都有轉(zhuǎn)移支付，那為什么地方財政還會出現(xiàn)困難？一是由于地方政府賣不動地了，沒有了土地財政這塊主要的收入。雖然保運轉(zhuǎn)和民生工程有上級的轉(zhuǎn)移支付，但人員的公積金、職業(yè)年金和年終福利都是需要地方財政保障，一些民生工程也需要地方財政配套，以前這部分支出主要依靠土地財政?，F(xiàn)在土地財政沒有，基層干部的福利就無法按時保證。