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再融資債券助力廣東隱債“清零”

能夠成為首批開展全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)的省市，與廣東自身的實(shí)力密不可分。

2021年11月22日，深圳鹽田港，大型國際集裝箱貨輪靠岸，一派繁忙景象  圖源：IC Photo

財(cái)政部副部長許宏才在去年12月表示，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，上海市、廣東省等經(jīng)濟(jì)體量大、財(cái)政實(shí)力強(qiáng)的地區(qū)，率先開展全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)清零，為全國其他地區(qū)全面化解隱性債務(wù)提供有益探索。

2021年，廣東全省地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)12.4萬億元、同比增長8%。廣東不僅成為國內(nèi)唯一一個(gè)GDP超12萬億元的省份，也幾乎無懸念地超過韓國、加拿大，GDP總量排名“全球第九”。

財(cái)政收入方面，廣東省連續(xù)20多年位居各省之首。根據(jù)廣東省財(cái)政廳數(shù)據(jù)，2021年全省一般公共預(yù)算收入約1.41萬億元，全省政府性基金收入約0.85萬億元。兩項(xiàng)收入累計(jì)2.26萬億元，創(chuàng)歷史新高。

廣東也是全國債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平最低、最安全的地區(qū)之一。

《廣東省2020年省級財(cái)政決算》指出，2020年中央批準(zhǔn)的廣東省地方政府債務(wù)限額為17506.07億元，2020年全省政府債務(wù)余額15317.5億元，嚴(yán)格控制在政府債務(wù)限額以內(nèi)。政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)水平繼續(xù)保持在最安全等級。

事實(shí)上，在廣東省宣布開展全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)工作前，深圳市在2021年5月發(fā)布的政府工作報(bào)告中就已經(jīng)指出，2021年要“強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)意識，積極防范重大風(fēng)險(xiǎn)挑戰(zhàn)，率先實(shí)現(xiàn)政府隱性債務(wù)全部清零”。

在廣州，截至2020年末，全市隱性債務(wù)累計(jì)化解率達(dá)95%，已有9個(gè)區(qū)實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)“清零”，提前超額完成化解任務(wù)。佛山市2021年政府工作報(bào)告指出，“政府隱性債務(wù)壓減87.2%，政府債務(wù)率為安全的綠色等級?！?

2021年4月15日，廣東省佛山市，黃飛鴻醒獅在佛山祖廟黃飛鴻紀(jì)念館外的場地上精彩上演  圖源：視覺中國

廣東省尚未披露具體化解隱性債務(wù)的方式。根據(jù)2018年《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》，財(cái)政部列舉了六種債務(wù)化解的方式：

1、安排財(cái)政資金償還；2、出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還；3、利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還；4、合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)；5、通過借新還舊、展期等方式償還；6、采取破產(chǎn)重整或清算方式化解。

同樣是首批開展全域無隱性債務(wù)試點(diǎn)工作的上海，披露的化解隱性債務(wù)措施就包括安排財(cái)政“超收收入”還債。

去年12月20日發(fā)布的《關(guān)于提請審議<上海市2021年市級預(yù)算調(diào)整方案（草案）>的議案的說明》（以下簡稱《說明》）提到，擬將2021年市級收入預(yù)算調(diào)整為3525億元，比2020年增長7%，比年初預(yù)算增收130億元。

《說明》表示，按照黨中央、國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)的決策部署，北京市、上海市和廣東省納入全國“全域無隱性債務(wù)”第一批試點(diǎn)省市，啟動試點(diǎn)工作?！皳?jù)此，本市加快化解地方政府債務(wù)，擬增加安排市級支出100億元，用于償還部分軌道交通建設(shè)項(xiàng)目銀行貸款。”

除了財(cái)政部提供的六種化債方式，2021年10月-12月，廣東、深圳陸續(xù)發(fā)行了1121億再融資債券（其中廣東1072億、深圳48.2億），用于“償還存量債務(wù)”。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道指出，再融資債券是地方政府債券的一種類型，此前主要用于“償還到期地方政府債券本金”。但與以往用于償還債券本金并標(biāo)注償還哪一只地方政府債券不同，2020年12月以來，部分再融資債券用途只是模糊表述為“用于償還存量債務(wù)”。這類再融資債券也被市場稱為“特殊再融資債券”，實(shí)際用途一般用于償還隱性債務(wù)。

換言之，就是將隱性債務(wù)“顯性化”。

中國地方政府債券信息公開平臺顯示，2021年12月15日，北京市發(fā)行額1721.12億再融資專項(xiàng)債券（十四至十八期），募集資金均用于償還存量債務(wù)。1月19日，北京市發(fā)行2022年再融資債券（一至七期）849.159億元，募集資金同樣是用于償還存量債務(wù)。

2021年10月至今，上海市尚未發(fā)行再融資債券。

2021年北京市地方政府再融資專項(xiàng)債券（十四至十八期）部分信息

楊業(yè)偉對觀察者網(wǎng)表示，用再融資債券置換隱性債務(wù)，是處理存量隱性債務(wù)的方式之一，但會受到幾方面條件的約束。

“首先，每年地方政府顯性債務(wù)都是有限額的，把隱性債務(wù)置換成再融資債務(wù)，就意味著顯性債務(wù)增加了。因此發(fā)行再融資債務(wù)的地區(qū)，債務(wù)限額和余額之間要有足夠的空間，但這個(gè)空間不是每個(gè)地方都有的?！?

楊業(yè)偉表示，發(fā)達(dá)地區(qū)財(cái)政狀況比較好，地方債務(wù)限額和余額之間的空間也比較大。

“第二，有些地區(qū)相對來說隱性債務(wù)規(guī)模不是很大，像廣東、北京這些本來財(cái)力就比較強(qiáng)的省市，已經(jīng)化債幾年了，剩余隱債相對有限，具有借助再融資債清零的條件。但如果地區(qū)隱債規(guī)模存量還比較大，用這種方式實(shí)現(xiàn)隱債‘清零’就存在很大的難度。另外，地方通過再融資債置換隱債還需要中央財(cái)政審批?！?

2020年底，北京、上海、廣東三個(gè)省市債務(wù)限額和債務(wù)余額之差分別為4202.8億元、2831.6億元、2189.9億元，位居全國前三。那么，如果發(fā)達(dá)地區(qū)當(dāng)年的“差額”沒用完，是否可以將這些額度“勻給”償債壓力相對緊張的地區(qū)呢？

“這是沒有道理的。”楊業(yè)偉表示，“中央每年給各地分配債務(wù)限額的依據(jù)是當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)狀況、財(cái)政狀況和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。不能因?yàn)橐恍┑胤截?cái)政狀況好（債務(wù)限額減余額之差大），其他地方就能多舉債。但中央可以在新增地方債務(wù)額度的時(shí)候，一定程度上向重債地區(qū)多傾斜一點(diǎn)。”

楊業(yè)偉認(rèn)為，廣東隱債“清零”，意味著當(dāng)?shù)鼗獯媪侩[債的工作告一段落，之后就要在融資方面更有效地將政府信用和企業(yè)信用隔離開來，加速城投向市場化轉(zhuǎn)型。