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但是，這種看似精準(zhǔn)的技術(shù)在操作過(guò)程中存在大量不精準(zhǔn)。這種不精確表現(xiàn)在三個(gè)方面：

其一，拍攝的滯后性。

衛(wèi)星主要拍攝土地的變化，但是實(shí)際上當(dāng)變化是緩慢發(fā)生時(shí)，衛(wèi)星的拍攝可能并不敏感。

例如一些農(nóng)民在基本農(nóng)田上種植價(jià)值更高的經(jīng)濟(jì)作物，在樹(shù)苗尚小時(shí)衛(wèi)星并不能拍出來(lái)；當(dāng)樹(shù)苗長(zhǎng)大時(shí)，衛(wèi)星則立馬拍攝，認(rèn)定違法。問(wèn)題是，一些果樹(shù)種了三四年，甚至有的已經(jīng)到了掛果的時(shí)候了，這時(shí)候叫農(nóng)民把樹(shù)拔了，農(nóng)民肯定不干。也正是這樣，針對(duì)田間種樹(shù)問(wèn)題，基層執(zhí)法遇到的阻力特別大。

類似的問(wèn)題包括農(nóng)民挖塘養(yǎng)魚(yú)，挖的時(shí)候沒(méi)有被拍，結(jié)果用了十幾年被衛(wèi)星認(rèn)定占用基本農(nóng)田。最麻煩的是，農(nóng)民住了十幾年的房屋，突然被認(rèn)定是占用基本農(nóng)田。

被劃定為基本農(nóng)田的魚(yú)塘種上了水稻

其二，拍攝的偶然性。

有的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部反映，五口魚(yú)塘都屬于違法占地，但是衛(wèi)星只生成了其中一口的違法圖斑，這種對(duì)比很難不讓群眾懷疑執(zhí)法的合理性。而且在基層執(zhí)法中，圖斑生成的規(guī)則讓人琢磨不透。

最讓人印象深刻的是，J省的某位農(nóng)民因?yàn)榻o自家油茶林除草被衛(wèi)星拍到，結(jié)果一查發(fā)現(xiàn)油茶地是一般農(nóng)田，不能種樹(shù)，于是強(qiáng)制改種番薯。有趣的是，這位農(nóng)民并不是因?yàn)榉N油茶樹(shù)這種直接占用耕地行為被發(fā)現(xiàn)的，反而是因?yàn)槌葸@種看似無(wú)關(guān)緊要的行為被發(fā)現(xiàn)。

油茶樹(shù)林整改之后種上了紅薯苗

其三，拍攝的片面性。

衛(wèi)星拍攝的唯一標(biāo)準(zhǔn)是土地性質(zhì)及其變動(dòng)。這種過(guò)分追求靜止的土地用途的技術(shù)導(dǎo)向，可能忽視土地實(shí)際使用的變動(dòng)性。

例如H省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民有稻蝦連種的種植習(xí)慣。這樣的生產(chǎn)方式本身具有一定的波動(dòng)性，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民在龍蝦行情好時(shí)候會(huì)將農(nóng)田部分變成坑塘進(jìn)行養(yǎng)殖。但是這樣的行為被衛(wèi)星認(rèn)定為將耕地改變成水面。這種片面性對(duì)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了一定的影響。

當(dāng)前基層干部圖斑整治的重點(diǎn)和難點(diǎn)，就在于這些因?yàn)檎{(diào)查和技術(shù)導(dǎo)致的偏差。J省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃辦的負(fù)責(zé)人說(shuō)：“（執(zhí)法中）主動(dòng)違法的情況特別少，大部分是被劃錯(cuò)了的?！?

三、基層干部：“我連自己都不能說(shuō)服”

既然存在這么多不精準(zhǔn)，那么更加熟悉情況的基層政府及其工作人員可以向上反映嗎？

理論上可以，但實(shí)際很難。這主要是由于嚴(yán)厲的考核監(jiān)督與漫長(zhǎng)的反饋周期之間的矛盾導(dǎo)致的。

近些年來(lái)，國(guó)家高度重視耕地保護(hù)，中央會(huì)議曾表示“要壓實(shí)地方各級(jí)黨委和政府責(zé)任，實(shí)行黨政同責(zé)，從嚴(yán)查處各類違法違規(guī)‘非農(nóng)化’、嚴(yán)格管控‘非糧化’，對(duì)在耕地保護(hù)方面有令不行、有禁不止、失職瀆職的，要嚴(yán)肅追究責(zé)任”。與之相對(duì)應(yīng)的是，違法占地的衛(wèi)片一經(jīng)下發(fā)到地方政府，地方政府就有責(zé)任進(jìn)行迅速整改。整改不及時(shí)、不到位的地方可能面臨上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)委的斥責(zé)和約談。因此基層政府往往迅速做出反應(yīng)。

相反，一旦發(fā)現(xiàn)偏差，基層向上反饋的周期則十分漫長(zhǎng)。H省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的副鎮(zhèn)長(zhǎng)表示：“有的問(wèn)題要求我們2個(gè)月整改到位，而我們向上反饋材料、證明，走程序至少90天，根本沒(méi)有回旋的余地。”

緊急的考核問(wèn)責(zé)壓力促使基層政府想方設(shè)法完成整改任務(wù)，而將技術(shù)帶來(lái)的對(duì)錯(cuò)之爭(zhēng)放到相對(duì)次要的位置。常規(guī)的手段包括執(zhí)法與做工作，但是事實(shí)證明這兩種方式大部分情況會(huì)失效。拋開(kāi)執(zhí)法力量不足、法律下鄉(xiāng)困難等客觀因素，其實(shí)最大的問(wèn)題在于，執(zhí)法者自己都無(wú)法說(shuō)服自己。

某位鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法隊(duì)員說(shuō)：“我跑去農(nóng)民家給他做工作，說(shuō)他違法占地了，但是人家一句話就把我噎住了——‘我這魚(yú)塘自己用了十幾年了，怎么突然變成農(nóng)田了？我的老房子，住了幾十年，為什么劃成基本農(nóng)田了呢？’——其實(shí)，我自己都沒(méi)辦法說(shuō)服自己，我認(rèn)為他說(shuō)的有道理?！?

執(zhí)法與群眾工作都沒(méi)辦法，基層不得不采取補(bǔ)償?shù)姆绞健盎ㄥX保平安”。無(wú)論是拔樹(shù)、拆房還是填平池塘都得由基層買單。我們調(diào)研中聽(tīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部介紹，某村有一個(gè)活動(dòng)中心被劃定為基本農(nóng)田，只能拆除。到最后是政府幫助村民找項(xiàng)目建新樓并且進(jìn)行賠償。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部指揮挖掘機(jī)進(jìn)行圖斑整治工作

即使如此，花錢真能“保平安”嗎？我們?cè)贘省某鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)研發(fā)現(xiàn)了這么一個(gè)案例：

當(dāng)?shù)匾患抑裰破芳庸S擴(kuò)建時(shí)被衛(wèi)星發(fā)現(xiàn)，經(jīng)過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)此處土地在2009年是基本農(nóng)田。當(dāng)時(shí)建廠時(shí)管理比較松，該廠未辦手續(xù)就建立了，一直延續(xù)了10年以上，直到這次裝修變動(dòng)被發(fā)現(xiàn)。

按理說(shuō)工廠補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)就行，但矛盾的是，該廠因?yàn)檫@次被衛(wèi)星抓拍認(rèn)定為違規(guī)占用農(nóng)用地，有了違法記錄，也就不能辦理相關(guān)手續(xù)；而消除違法記錄又需要辦理相關(guān)建廠手續(xù)，兩者形成相互需要證明的矛盾境地。最后沒(méi)辦法，該加工廠只能被拆除，老板宣布破產(chǎn)。

此事對(duì)基層政府帶來(lái)了巨大的麻煩，當(dāng)?shù)夭粌H損失了一份產(chǎn)業(yè)，也損失了幾十個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，本來(lái)可以就近工作的村民不得不背井離鄉(xiāng)外出打工。同時(shí)，老板破產(chǎn)之后，拖欠了農(nóng)民的工資，只能由政府兜底。

更為關(guān)鍵的是，農(nóng)民覺(jué)得是政府錯(cuò)了。農(nóng)民不懂土地性質(zhì)，他們只想知道：為什么廠子開(kāi)了十幾年都沒(méi)問(wèn)題，現(xiàn)在突然說(shuō)違法，要拆除呢？

基層政府應(yīng)對(duì)不合理衛(wèi)片的策略性的處理，可能透支農(nóng)民對(duì)政府的信任，為基層治理帶來(lái)新的矛盾。

四、技術(shù)治理的反思

總體而言，近些年興起的衛(wèi)片執(zhí)法、圖斑整治及背后隱含的技術(shù)治理的傾向，給基層治理帶來(lái)了新的變化。我們發(fā)現(xiàn)依賴于所謂“高科技”進(jìn)行的治理行為似乎并沒(méi)有顯著提高基層的治理效能，相反，它有可能產(chǎn)生一些非預(yù)期后果。

技術(shù)對(duì)于基層治理的影響，至少可以討論兩個(gè)方面的內(nèi)容。

一是作為中間層級(jí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)地位弱化。

衛(wèi)星執(zhí)法通過(guò)高科技實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)土地的全方位監(jiān)控，國(guó)家不再依賴基層政府逐級(jí)反映違法行為。直接的監(jiān)控?cái)[脫了科層體制可能出現(xiàn)的偏差和惰性，體現(xiàn)出強(qiáng)大的國(guó)家能力。通過(guò)技術(shù)監(jiān)控，土地的規(guī)劃和管理實(shí)現(xiàn)了全息化，任何違法行為都難逃“法眼”。

但是，從另一個(gè)角度說(shuō)，這種自上而下的監(jiān)控，將基層的治理主體的地位轉(zhuǎn)變?yōu)閱我粓?zhí)行者，來(lái)自技術(shù)和上級(jí)的權(quán)威壓縮了基層自治的空間。某位副鎮(zhèn)長(zhǎng)表示：“之前是人管人，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題了，有回旋的余地，可以慢慢發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，慢慢解決?，F(xiàn)在是高科技管人，立馬發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，立馬整治……慢慢做可能還不出問(wèn)題，著急做肯定要出問(wèn)題?！?

二是治理的空中視角忽視了基層社會(huì)的復(fù)雜性。

衛(wèi)星執(zhí)法本質(zhì)上是一種空中視角。它以俯視的角度客觀地抓拍地面的物理屬性及其變化。這樣一種俯視的、外部的生態(tài)學(xué)視角忽視附著在土地之上的文化、習(xí)俗和關(guān)系，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)沒(méi)有以平視、內(nèi)部的視角看待土地上的人及其生活。

生態(tài)學(xué)視角帶來(lái)的是一種治理簡(jiǎn)單化傾向，這種視角下，土地是耕地還是林地一目了然。只需要按照所劃定好的客觀屬性執(zhí)法即可。但是這種視角忽視了，土地不僅僅具有物理屬性，也是居住在它之上的人生產(chǎn)、生活、交往、寄托意義的所在——人們賦予了它更多的意義。人們對(duì)土地的使用和意義的感知往往疊加了多重因素并且是處于變動(dòng)之中的，它具有很強(qiáng)的不規(guī)則性。簡(jiǎn)單化的治理可能導(dǎo)致生產(chǎn)靈活性的喪失、村莊內(nèi)矛盾的激化和個(gè)人怨氣的產(chǎn)生。

在使用技術(shù)時(shí)，如何做到既“俯視眾人”又“目中有人”，是一個(gè)需要思考的問(wèn)題。

（本文刊載于微信公眾號(hào)“新鄉(xiāng)土”。）