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二、福利依賴與財政陷阱

調(diào)研發(fā)現(xiàn)，政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，還可能誘發(fā)民眾的福利依賴心態(tài)。其結(jié)果是，政府為了滿足民眾的福利預(yù)期，不得不保持固定的養(yǎng)老財政支出，進(jìn)而形成高投入的行政慣性。

據(jù)A公司負(fù)責(zé)人介紹，剛開始提供服務(wù)時阻力特別大：大部分老人不習(xí)慣陌生人來自己家提供服務(wù)；一些人喜歡安靜，不喜歡被打擾，也沒有什么需求。還有一些比較有覺悟的老黨員表示，“我能動，不需要黨和政府在我身上花錢?！笨傮w來說，在服務(wù)開始前，老人們對居家養(yǎng)老服務(wù)總體上是十分排斥的。

為了實現(xiàn)全覆蓋的目標(biāo)，A公司的護(hù)理員通過上門做工作、宣傳、和老人建立關(guān)系等方式，終于逐步讓絕大多數(shù)老人接受了服務(wù)。很多老人通過體驗，發(fā)現(xiàn)確實減輕了自己的負(fù)擔(dān)，于是將其視為一種“福利”坦然接受。問題是，為老人服務(wù)的政策目標(biāo)是達(dá)到了，但是老人的心態(tài)也徹底改變了：從不理解、不需要變成依賴。

2022年，A公司順利完成了為期三年的居家養(yǎng)老服務(wù)項目，由于與政府的下一階段合作洽談工作尚未敲定，公司暫停了半年的上門服務(wù)。結(jié)果就在這半年間，大量老人撥打12345要求恢復(fù)服務(wù)。為此，市領(lǐng)導(dǎo)還專門過問此事。迫于壓力，地方政府不得不重啟項目，由地方財政每年撥款650萬元繼續(xù)購買A公司的服務(wù)。

值得注意的是，老人要求重新恢復(fù)該項目，并不是因為他們迫切需要，而僅僅是他們已經(jīng)形成了福利預(yù)期，習(xí)慣了政府提供免費服務(wù)。一個證據(jù)是，除了政府支持的每月固定額度外，4000多位老人中只有80-90位高收入家庭的老人追加支出購買A公司的服務(wù)，大部分老人無需要也無財力購買市場化服務(wù)。

由此，居家養(yǎng)老服務(wù)對于地方政府而言，從“量力而為”的好事變成了“不得不做”的政治任務(wù)，相應(yīng)地，居家養(yǎng)老服務(wù)支出只能增加不能減少，財政壓力上升。

2022年，該市又申請到民政部組織的“居家和社區(qū)基本養(yǎng)老服務(wù)提升行動”項目資金，該行動主要為60周歲及以上經(jīng)濟困難的失能、部分失能老年人建設(shè)家庭養(yǎng)老床位、提供居家養(yǎng)老上門服務(wù)。其中居家養(yǎng)老上門服務(wù)資金1600萬元，與2019年的項目服務(wù)人群范圍相比有重疊也有新增，重點服務(wù)人群是城鄉(xiāng)低保、特困老人，數(shù)量在3000人左右。

這次項目對地方來說是一把雙刃劍：一方面，地方可以利用這筆資金暫時緩解財政壓力；另一方面，服務(wù)對象進(jìn)一步擴大化，當(dāng)中央撥的財政花完之后，農(nóng)村的老人是否也會存在依賴心態(tài)呢？到時候地方政府可能不得不為此追加更多投入。

三、復(fù)雜的監(jiān)督、考核體系

政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)，整套流程里還存在一個重要的問題：政府如何監(jiān)督市場化服務(wù)的質(zhì)量？

調(diào)研中筆者發(fā)現(xiàn)，為了保證資金使用到位、養(yǎng)老服務(wù)到位，相關(guān)的監(jiān)督考核機制也越來越復(fù)雜。

首先是政府雇傭第三方對居家養(yǎng)老服務(wù)公司進(jìn)行考核。

以筆者調(diào)研的地市為例，該市聘請某第三方對A公司進(jìn)行監(jiān)督。A公司每完成一項服務(wù)，將自動形成工單，第三方公司會不定期對工單進(jìn)行抽查。通過一定的標(biāo)準(zhǔn)對服務(wù)進(jìn)行打分，滿分100分，85分以上工單才算及格。A公司的服務(wù)較好，每次都在90分以上。

不過聘用第三方的風(fēng)險是：誰來對第三方進(jìn)行監(jiān)督？有些地方出現(xiàn)過居家養(yǎng)老服務(wù)公司與第三方相互勾結(jié)的情況。難道要層層套環(huán)，再聘請第三方進(jìn)行監(jiān)督嗎？為了減少政府購買居家養(yǎng)老服務(wù)中的委托-代理風(fēng)險，相應(yīng)的機制設(shè)置可能越來越復(fù)雜，極大地推高運行成本。

其次是居家養(yǎng)老服務(wù)公司對護(hù)理員的監(jiān)督。

居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)督的困難之處就在于，其中涉及的委托-代理關(guān)系除了政府-公司這一對之外，還存在公司-護(hù)理員這對。從項目的微觀運行來看，護(hù)理員是實際服務(wù)老人的人員，他們的工作決定了整個項目的服務(wù)質(zhì)量。但是由于護(hù)理員具有分散性和數(shù)量龐大的特征，公司的管理者可能出現(xiàn)監(jiān)督盲區(qū)。

最為常見的困境是護(hù)理員單獨上門服務(wù)，其服務(wù)質(zhì)量無法監(jiān)督。為此，A公司采取電話回訪的方式。A公司設(shè)有專門的話務(wù)員，負(fù)責(zé)滿意度調(diào)查。護(hù)理員每完成一個工單，話務(wù)員就會詢問老人“有無上門服務(wù)”、“對服務(wù)是否滿意”等信息。一旦老人回答不滿意，那么護(hù)理員就拿不到這一單的工資。

不過，這種回訪無法防止護(hù)理員與老人共謀。A公司曾經(jīng)出現(xiàn)過護(hù)理員不上門服務(wù)，給老人一定的報酬要求其幫忙作弊的行為。實際上，A公司負(fù)責(zé)人表示這種行為可能有一定的普遍性，特別是在監(jiān)管困難的農(nóng)村地區(qū)，一些護(hù)理員與服務(wù)的老人是一個村的熟人，他們與老人約定共同制造“假工單”。

綜合來看，居家養(yǎng)老服務(wù)出發(fā)點的模糊性與實施的精細(xì)化、復(fù)雜化形成了鮮明的對比。當(dāng)老人的養(yǎng)老需求都不清晰時，所有用于監(jiān)督的復(fù)雜措施都會陷入防不勝防的境地，最終可能只會不斷推高運行成本。

四、“喘息式”養(yǎng)老服務(wù)有必要嗎？

在訪談中，居家服務(wù)的負(fù)責(zé)人表示：“我們的項目是給家庭養(yǎng)老提供‘喘息式’服務(wù)?！币簿褪钦f，通過引入市場服務(wù)，將家庭從沉重的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)中暫時解脫出來，給老人家庭以喘息的時間。

但問題是，一個月4-5次的上門家政服務(wù)能在多大程度上減輕家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)呢？

通過個案分析發(fā)現(xiàn)，居家養(yǎng)老服務(wù)可能并不能減輕家庭的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，反而可能造成一系列非預(yù)期后果，包括但不限于異化成家政服務(wù)、影響市場秩序、讓民眾形成依賴心態(tài)、增加政府財政負(fù)擔(dān)，等等。

筆者認(rèn)為，政府購買養(yǎng)老服務(wù)的困境可能是政府提供養(yǎng)老服務(wù)面臨的普遍困境的一個縮影。當(dāng)前政府有心介入養(yǎng)老服務(wù)之中，但是這種介入必須建立在兩個大前提上：第一是對老年人的養(yǎng)老需求進(jìn)行仔細(xì)的甄別和分析；第二是對政府、市場和家庭的能力和責(zé)任邊界具有清晰的認(rèn)識。

如果福利政策缺乏清晰的定位，不僅可能讓本就吃緊的地方財政雪上加霜，長遠(yuǎn)來看還有可能好事變難事，甚至是壞事。

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