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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 若羲】

11月20日，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》第27次締約方大會(huì)（COP27）閉幕，并就氣候賠償問(wèn)題達(dá)成了突破性的決議——為遭受氣候?yàn)?zāi)害重創(chuàng)的發(fā)展中國(guó)家提供“損失和損害”基金。

經(jīng)各國(guó)政府同意，大會(huì)決定“建立新的籌資計(jì)劃，以協(xié)助那些特別容易受到氣候變化不利影響的發(fā)展中國(guó)家，包括通過(guò)提供和協(xié)助調(diào)動(dòng)新的、額外的資源的方式，來(lái)處理?yè)p失和損害。這些新安排將補(bǔ)充并包括《公約》和《巴黎協(xié)定》之下和之外的來(lái)源、資金、進(jìn)程和舉措。”決議還包括設(shè)立一個(gè)過(guò)渡委員會(huì)，就如何在明年的COP28上實(shí)施“損失和損害”資金提出建議。

這項(xiàng)決議瞬時(shí)吸引了全世界的關(guān)注，并被認(rèn)為是發(fā)展中國(guó)家爭(zhēng)取氣候正義的一次勝利。聯(lián)合國(guó)秘書長(zhǎng)古特雷斯高度贊揚(yáng)該決議，稱：“本屆氣候大會(huì)向正義邁出了重要一步?！?安提瓜和巴布達(dá)衛(wèi)生、健康和環(huán)境部長(zhǎng)兼小島嶼國(guó)家聯(lián)盟主席莫爾溫·約瑟夫（Molwyn Joseph）在一份聲明中表示，在COP27上達(dá)成的協(xié)議是整個(gè)世界的勝利，這意味著聽到、看到那些感到被忽視的人，并給予他們應(yīng)有的尊重和關(guān)懷。

為什么要設(shè)立“損失與損害”基金？其制定經(jīng)歷了哪些坎坷？未來(lái)發(fā)展又將如何？

氣候賠償：共同但有區(qū)別的責(zé)任

隨著氣候變化、全球變暖日益嚴(yán)重，溫室氣體排放量小的發(fā)展中國(guó)家反而受到極端天氣和自然災(zāi)害的重創(chuàng)，帶來(lái)巨大損失。雪上加霜的是，發(fā)展中國(guó)家往往缺乏應(yīng)對(duì)氣候問(wèn)題的財(cái)政與技術(shù)實(shí)力，因而更難從重創(chuàng)中恢復(fù)，陷入“氣候不正義”的困境。

今年，巴基斯坦遭遇嚴(yán)重洪災(zāi)，上千人喪生，財(cái)產(chǎn)損失高達(dá)300億美元，2022-2023財(cái)年GDP增長(zhǎng)預(yù)測(cè)直接降低兩個(gè)百分點(diǎn)。這雖是天災(zāi)，但也是人為造成的氣候變化帶來(lái)的后果。正如巴基斯坦總理謝里夫所說(shuō)：“巴基斯坦平白無(wú)故地成為了一場(chǎng)人為災(zāi)難的受害者?！?

巴基斯坦并非孤例。許多發(fā)展中國(guó)家，特別是不發(fā)達(dá)國(guó)家和小島嶼發(fā)展中國(guó)家，也在COP27上控訴氣候不正義。氣候“損失與損害”問(wèn)題，即由富裕發(fā)達(dá)國(guó)家為脆弱發(fā)展中國(guó)家提供氣候賠償?shù)膯?wèn)題（以下簡(jiǎn)稱“氣候賠償”），成為了COP27談判的焦點(diǎn)。

盡管討論已久，但氣候賠償問(wèn)題其實(shí)是在今年才首次列入氣候大會(huì)正式議程。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)際氣候議程的重點(diǎn)并不在如何補(bǔ)償最脆弱、受氣候變化負(fù)面影響最大的發(fā)展中國(guó)家，而是關(guān)注如何減緩和適應(yīng)氣候變化。

減緩和適應(yīng)是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要方式，包括減少化石燃料消耗、恢復(fù)和保護(hù)森林、建立防御海平面上升的海堤等等。

但不可忽視的是，即使做好十足的應(yīng)對(duì)工作，人類仍然無(wú)法完全規(guī)避氣候變化造成的負(fù)面影響，比如干旱、洪災(zāi)等極端天氣事件。發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)然也會(huì)面臨這類問(wèn)題，但總的來(lái)看，小島嶼發(fā)展中國(guó)家和最不發(fā)達(dá)國(guó)家因國(guó)力有限，成了氣候變化的主要受害者。

COP27熱議的氣候賠償機(jī)制，正是通過(guò)資金的形式，幫助發(fā)展中國(guó)家應(yīng)對(duì)這些負(fù)面影響。

千億美元?dú)夂蛉谫Y承諾仍未履行

早在2009年的哥本哈根氣候大會(huì)上，發(fā)達(dá)國(guó)家就已經(jīng)承諾，在2020年前每年為發(fā)展中國(guó)家提供1000億美元的氣候融資。去年的格拉斯哥氣候大會(huì)，又將這項(xiàng)融資承諾的期限延長(zhǎng)到2025年。

然而，這項(xiàng)已經(jīng)立下的氣候融資承諾，還有著巨大缺口。

由于不同機(jī)構(gòu)對(duì)于貸款是否能夠算作氣候融資存在意見分歧，測(cè)算出的資金缺口也有差異，約為每年200億到800億美元。

其中經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)在統(tǒng)計(jì)時(shí)把貸款額度作為資金投入的一部分，但即便按照這樣的樂(lè)觀計(jì)算，2013-2020年，每年也僅有45%-83%的資金到位。

2013－2020年，發(fā)達(dá)國(guó)家向發(fā)展中國(guó)家提供的氣候融資情況。圖源：OECD

那么，是誰(shuí)在給千億氣候融資拖后腿？要追究責(zé)任，就要先劃分好責(zé)任。但實(shí)際上，“誰(shuí)來(lái)出、各自出多少”這一關(guān)鍵問(wèn)題，依然懸而未決。這也成為氣候融資的一大難題。

按照海外發(fā)展研究院(Overseas Development Institute, ODI)基于國(guó)民總收入、1990年以來(lái)累計(jì)二氧化碳排放量和人口三方面因素的計(jì)算，美國(guó)每年應(yīng)出資約430億美元，日本117億，德國(guó)83億，英國(guó)58億，法國(guó)54億，意大利47億，加拿大42億，西班牙34億，澳大利亞29億。按照其他責(zé)任分擔(dān)原則測(cè)算的結(jié)果雖有所出入，但總體來(lái)看，美國(guó)和歐盟應(yīng)各自承擔(dān)約45％和35％的融資份額。

各經(jīng)濟(jì)體融資責(zé)任份額（按不同責(zé)任分擔(dān)原則計(jì)算）。圖源：楊源, 王錚, 吳靜，國(guó)際氣候融資中的責(zé)任分擔(dān)原則研究，《中國(guó)科學(xué)院院刊》, 2016, 31(7): 820-829

但是，氣候融資責(zé)任最重的國(guó)家美國(guó)卻也是最拖后腿的。根據(jù)世界資源研究所（WRI）的數(shù)據(jù)，2018年，美國(guó)僅承擔(dān)了本國(guó)應(yīng)付總額的20%。澳大利亞、加拿大、意大利、英國(guó)也都沒有將應(yīng)付的氣候融資撥付到位。

法國(guó)、日本、德國(guó)進(jìn)度雖看似樂(lè)觀，但考慮到這些國(guó)家的氣候融資大部分是借款而不是贈(zèng)款，實(shí)際融資進(jìn)度還應(yīng)該打上一個(gè)問(wèn)號(hào)。

發(fā)達(dá)國(guó)家氣候融資進(jìn)度表（基于2018年數(shù)據(jù)。其中橙色部分為贈(zèng)款，藍(lán)色部分為借款）。圖源：Nature，https://www.nature.com/articles/d41586-021-02846-3

2009年氣候大會(huì)上就立下的千億美元?dú)夂蛉谫Y承諾，至今仍遠(yuǎn)未兌現(xiàn)。但一千億美元，相較于發(fā)展中國(guó)家的氣候變化資金需求而言，只是杯水車薪——聯(lián)合國(guó)氣候大會(huì)主席國(guó)委托相關(guān)機(jī)構(gòu)進(jìn)行的一項(xiàng)研究報(bào)告顯示，到2030年前，發(fā)展中國(guó)家每年需要2萬(wàn)億美元資金應(yīng)對(duì)氣候變化，其中一半需要外部融資。也就是說(shuō)，目前每年提供給發(fā)展中國(guó)家的氣候融資，甚至不及總需求的十分之一。

關(guān)于氣候賠償機(jī)制的討論，終于在多年受阻停滯后被提上氣候大會(huì)正式議程。但有氣候融資承諾的前車之鑒，可以想見，氣候賠償機(jī)制的建立與實(shí)現(xiàn)將會(huì)困難重重。中美洲島國(guó)安提瓜和巴布達(dá)的環(huán)境部長(zhǎng)莫爾溫·約瑟夫（Molwyn Joseph）一度表示：“這次大會(huì)如果不能建立‘損失和損害’基金，就是對(duì)那些為環(huán)境和人類努力奮斗的人的背叛。”