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第二個層面，相對于具體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務，新土地制度設計更重要的方面是以土地制度為基礎，重建一個基于土地集體所有制而組織起來的機制。

具體來說，村社集體擁有土地的所有權(quán)，農(nóng)戶具有土地的承包經(jīng)營權(quán)和土地收益權(quán)。農(nóng)戶承包土地只能自己經(jīng)營，不能流轉(zhuǎn)。自己不經(jīng)營就要將土地退還給村社集體，獲得村社集體的租金補償。集體在村社集體成員優(yōu)先的基礎上將收回土地經(jīng)營權(quán)公開招標，招標獲得土地租金。這樣，在農(nóng)地制度安排中就涉及五個主體：村社集體、承包并經(jīng)營土地的農(nóng)戶、退出經(jīng)營權(quán)仍擁有承包權(quán)的農(nóng)戶、流入土地經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶，此外還可能有外來流入土地經(jīng)營的資本。主要是前面四個主體。

村社集體的土地面積是相對固定的，比如，一個村社集體有3000畝土地，全村有300戶，那么，按人均分配到戶，平均每戶有10畝承包地。承包土地的300戶中，有120戶年輕人進城，年老父母種地，自家種自家地，既不流入土地，也不流出土地；有150戶全家進城不再種地，將土地經(jīng)營權(quán)共計1500畝退還村社集體，村社集體將這1500畝土地經(jīng)營權(quán)分成30份成塊連片的土地進行招標，村社集體成員優(yōu)先。村莊有30戶青壯年夫妻勞動力家庭通過招標，獲得了每戶50畝的土地經(jīng)營權(quán)，加上自家10畝承包地，就有60畝成片連塊、適度規(guī)模的土地，這個土地經(jīng)營收入加上其他農(nóng)村副業(yè)收入，可能讓這些農(nóng)戶的家庭收入不低于外出務工水平的收入，從而成為農(nóng)村“中堅農(nóng)民”。

外出農(nóng)戶退回土地經(jīng)營權(quán)，村社集體應當保留農(nóng)戶承包權(quán)，同時支付一定的地租補償，比如每畝300元，村社集體再按照本村社成員優(yōu)先原則將收回土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給“中堅農(nóng)民”，按每畝400元收取租金。這樣就建立了一個基于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而來的村社集體制度。

國有農(nóng)場體制不存在給退出經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶以地租補償?shù)臋C制，因為在農(nóng)村取消農(nóng)業(yè)稅時，國有農(nóng)場并沒有取消租賃費，如前已述，當前國有農(nóng)場仍然向租賃土地職工家庭收取土地租賃費。正是土地租賃費和按耕地面積收取的共同生產(chǎn)費，使得農(nóng)場有能力為職工提供農(nóng)業(yè)公共服務。

當前再向農(nóng)戶收取稅費當然是不可能的，不過，國家有大量的農(nóng)村轉(zhuǎn)移支付資源，如果將一部分轉(zhuǎn)移資源按承包耕地面積轉(zhuǎn)移到村社集體，比如每畝300元，則3000畝耕地就可以有90萬元國家轉(zhuǎn)移的服務農(nóng)業(yè)的資金，該資金只能用于為農(nóng)業(yè)和農(nóng)民提供公共服務，且必須要經(jīng)由村民通過民主程序討論決策。

將農(nóng)民組織起來的一個基本前提是要讓農(nóng)民真正成為一個集體，這個集體有“算平衡賬”的能力或權(quán)利。算平衡賬就是算分配，其主要依據(jù)是勞動和生產(chǎn)資料的投入。具體而言，村社集體每年獲得的總收入有四項：第一，國家按承包耕地面積給予的專項補貼，相當于國有農(nóng)場向租賃農(nóng)場土地職工家庭收取的租賃費（因為已經(jīng)取消了農(nóng)業(yè)稅費，再向承包土地農(nóng)戶收取承包費已不可能，通過國家專項補貼來替代向農(nóng)戶收取承包費，可以為重建村社集體經(jīng)濟提供基礎）；第二，通過招標將不再種地的農(nóng)戶家庭退回村社集體的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，獲得土地經(jīng)營權(quán)的租金收入；第三，向種田農(nóng)戶收取共同生產(chǎn)費，據(jù)實收??；第四，村社集體提供各種農(nóng)業(yè)有償服務所得。

村社集體每年支出有三項：支付退出土地經(jīng)營權(quán)農(nóng)戶家庭的土地租金補償；進行農(nóng)業(yè)共同生產(chǎn)服務的投入，包括勞動工資、管理費、購買設備、電費等；農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎設施建設投資，包括農(nóng)田整理等，這方面的大型工程項目可以申請政府立項，獲得國家財政資源的支持。

這樣一來，每年村社集體總收入減去總支出，就是每年的集體收入。集體收入可以用于分配，分配主要按土地權(quán)利進行，比如將村社集體全部土地承包經(jīng)營權(quán)賦予權(quán)能分，土地承包權(quán)為每畝1分，經(jīng)營權(quán)為每畝1分，若農(nóng)戶既承包又經(jīng)營，則為每畝2分，村社3000畝承包耕地，可以獲得6000分的分配總分。再依據(jù)村莊具體承包經(jīng)營情況，將分配總分計算到每一個農(nóng)戶，比如有一個“中堅農(nóng)戶”經(jīng)營60畝土地，其中10畝為自己承包地自己耕種，可以獲得20分，另外流轉(zhuǎn)50畝土地經(jīng)營權(quán)，可以獲得50分。一個有10畝承包地的農(nóng)戶，全家進城將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，就只能獲得10分。如果全村當年總收入減去總支出的節(jié)余有60萬元，這60萬元就是集體收入。按全村6000分的分配總分計算，每分的賦值就是：60萬元 ÷ 6000分=100元／分。一個有70分的“中堅農(nóng)民”就有7000元的年終集體分配收入，有10分的進城農(nóng)戶就只有1000元的年終集體分配收入。反之亦然，即超支了也要分攤。

建立以上集體經(jīng)濟分配機制的關(guān)鍵不是能分配到多少收入，而是形成村莊內(nèi)的利益關(guān)聯(lián)機制。只有建立了基于利益分配的利益關(guān)聯(lián)機制，村莊民主決策才能真正落地，村民也才會真正介入到村莊事務中，成為村莊事務的主體，農(nóng)民也才可能借此組織起來。

基于土地權(quán)利進行分配，形成責權(quán)利的平衡機制，將農(nóng)民組織起來，有可能激活村莊的各種關(guān)系，建立與村社集體的利益聯(lián)系，促使所有村民關(guān)注村社集體，形成農(nóng)民的主體性，只有這樣，農(nóng)民才會具有解決農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活中遭遇各種難題的積極性與主動性。

五、擴展性討論

基于土地權(quán)利設置而建立起所有農(nóng)戶家庭與村社集體的利益聯(lián)系，將農(nóng)民組織起來，在當前快速城市化和國家大量向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的背景下，就可能具有更為重大的意義。

有一個顯而易見的事實，就是僅靠單家獨戶的農(nóng)戶力量很難達到“治理有效”。如前已述，在農(nóng)戶土地經(jīng)營規(guī)模很小且土地細碎的情況下，“一家一戶辦不好、不好辦、辦起來不合算”的事情需依靠農(nóng)民組織起來。同時，無論是從農(nóng)村提取資源還是向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源，國家都無力直接對接分散的億萬小農(nóng)戶。分田到戶以后，國家向農(nóng)民收取農(nóng)業(yè)稅時缺少組織抓手，“收糧派款”很快引發(fā)各種矛盾，三農(nóng)問題演變成黨和國家工作的重中之重。當前國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源的難度不低于向農(nóng)民收取稅費，道理同樣在于國家無法直接面對分散的億萬小農(nóng)戶。因此，將農(nóng)民組織起來，國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展才有抓手。

當前國家向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源主要通過兩種方式：一種是“項目制”，由國家部辦委局通過“條條”直接為農(nóng)民建設基礎設施或提供公共服務；一種是通過“一卡通”直接將國家資源發(fā)給農(nóng)戶。兩種方式的共同點都在于不通過村社集體組織及村社集體，原因是為了防止村社組織截留資源，改變資源用途。問題是，這樣的資源輸入雖然提高了農(nóng)村基礎設施條件和公共服務水平，卻沒有同時提高農(nóng)民的組織能力，更沒有激發(fā)農(nóng)民自己建設美好生活的動力。相反，倒是農(nóng)民普遍產(chǎn)生了“等靠要”思想。

在中國農(nóng)村情況千差萬別、農(nóng)民需求差異極大的情況下，缺少了農(nóng)民的組織，國家資源輸入農(nóng)村的效果就要大打折扣。而一旦農(nóng)村建立了前述基于土地權(quán)利設置形成的村社集體，國家向農(nóng)村的資源轉(zhuǎn)移就可以通過村社集體來對接。一個具有利益再分配能力或可以“算平衡賬”的村社集體，應該具有很強的對接國家資源的能力。

村社集體經(jīng)濟一旦被激活，這個村社集體就可以向各方面延展形成影響力，舉兩個例子：第一個例子是借村社集體再分配的能力，建立“村莊內(nèi)置金融”。“村莊內(nèi)置金融”是李昌平發(fā)明的一個概念，在實踐中已有一些成果，其中的關(guān)鍵是將集體資金借貸給本村農(nóng)民，收取一定利息，比如10%的年息。一方面村莊總有農(nóng)戶需要借貸進行生產(chǎn)，另一方面，每個農(nóng)戶都可以以自己的土地權(quán)利作為抵押擔保，村莊集體就可以獲得相對穩(wěn)定的利息收入，以此提高村社組織能力。

第二個例子是將農(nóng)村老年人組織起來。在當前農(nóng)村的農(nóng)業(yè)機械化的條件之下，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要是田間管理，身體健康的老年人完全可以繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有很強的季節(jié)性，老年人農(nóng)閑時間很多，將老年人農(nóng)閑時組織起來進行文化活動，就可以極大地提高老年人的幸福指數(shù)。比組織文化活動更重要的是組織養(yǎng)老互助，比如由相對年輕的老年人照料生活不能自理的老年人，并通過“實踐銀行”形成“道德券”等計分，被照料老人的子女承擔部分費用，國家提供部分補貼，村社集體組織和支持老年人互助，就可能在農(nóng)村形成一個相當有效的互助養(yǎng)老體系。

六、結(jié)語

在快速城市化背景之下，大量具有土地承包權(quán)的農(nóng)戶家庭進城，造成土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離。通過重新對土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)賦權(quán)，以此再造村社集體經(jīng)濟，激活農(nóng)民主體性，重建農(nóng)村組織體系，是當前農(nóng)村工作尤其是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的基礎性工程，應當引起理論界和政策部門的高度重視。

本文只是一個設想，權(quán)作拋磚引玉。

【本文節(jié)選自《開放時代》2019年第3期?！?