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三、關(guān)于小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

《建議》第二十七條：“落實第二輪土地承包到期后再延長三十年政策，加快培育農(nóng)民合作社、家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，健全農(nóng)業(yè)專業(yè)化社會化服務(wù)體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經(jīng)營，實現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有機(jī)銜接”。

未來一個時期中國農(nóng)業(yè)怎么搞，確實有深入討論的必要。當(dāng)前中國農(nóng)戶數(shù)量仍然超過2億，戶均耕地不超過10畝。雖然中國已有超過35%的承包地發(fā)生了流轉(zhuǎn)，但三分之二以上的流轉(zhuǎn)發(fā)生在村莊兄弟鄰里之間，真正流轉(zhuǎn)給規(guī)模經(jīng)營主體的承包地面積不超過耕地總面積的10%。這種格局在未來相當(dāng)長一個時期還會保持，原因有兩個方面：一是當(dāng)前中國農(nóng)村普遍存在“以代際分工為基礎(chǔ)的半工半耕”家計模式，農(nóng)村缺少城市就業(yè)機(jī)會的中老年農(nóng)民仍然留村種田，農(nóng)業(yè)經(jīng)營不僅為農(nóng)戶家庭提供了收入機(jī)會，而且為缺少城市就業(yè)機(jī)會的農(nóng)村中老年人提供了農(nóng)業(yè)就業(yè)機(jī)會。在未來相當(dāng)長一個時期，仍然會有數(shù)以億計的農(nóng)戶家庭要依托土地收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)。農(nóng)戶并不愿意將土地長期流轉(zhuǎn)出去；二是進(jìn)入到農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的規(guī)模經(jīng)營主體普遍因為農(nóng)業(yè)比較效益低、農(nóng)地地塊分散、地權(quán)分散，地租成本居高不下，而經(jīng)濟(jì)艱難資本缺少進(jìn)入農(nóng)業(yè)的積極性。

當(dāng)前中國絕大多數(shù)耕地仍然由農(nóng)戶家庭中的中老年農(nóng)民耕種。此外，有部分青壯年農(nóng)民因為不能或不愿進(jìn)城，而留村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，他們積極擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，想方設(shè)法從農(nóng)村中增加獲利機(jī)會，這部分沒有進(jìn)城的農(nóng)民運氣好的話，他們可能從農(nóng)村獲得不低于外出務(wù)工的收入，這樣的青壯年農(nóng)民就是當(dāng)前中國農(nóng)村普遍存在的自生自發(fā)的“中堅農(nóng)民”，“中堅農(nóng)民”占比一般只有農(nóng)戶總數(shù)的10%，卻十分重要。他們往往耕種適度規(guī)模的土地，提供農(nóng)機(jī)服務(wù)，傳播農(nóng)業(yè)技術(shù)，很多村干部也來自“中堅農(nóng)民”。如果以“中堅農(nóng)民”為基礎(chǔ)來培育家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社，就容易事半功倍。

無論是老人農(nóng)業(yè)還是中堅農(nóng)民，他們都主要從事傳統(tǒng)的大田種植，獲得低風(fēng)險低收益的一般農(nóng)業(yè)利潤，甚至主要利潤來自于他們的勞動工資。老人農(nóng)業(yè)中普遍存在農(nóng)業(yè)收入不足以支付勞動報酬的情況。不是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)而是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，為全國絕大多數(shù)農(nóng)戶家庭提供了農(nóng)業(yè)收入和農(nóng)業(yè)就業(yè)。

當(dāng)前農(nóng)村存在的問題是，越來越多農(nóng)民進(jìn)城，甚至越來越多農(nóng)戶全家進(jìn)城，承包土地農(nóng)戶與經(jīng)營土地農(nóng)戶發(fā)生了分離。因為農(nóng)業(yè)利潤很低，土地租金也就不高，有土地承包權(quán)的進(jìn)城農(nóng)戶絕對不愿意將自己承包地長期流轉(zhuǎn)出去，以防自己進(jìn)城失敗時失去返鄉(xiāng)退路。經(jīng)營土地農(nóng)戶的適度規(guī)模，卻可能面對地塊分散、地權(quán)分散，土地?zé)o法整合從而難以有效耕種的問題。比如，一個家庭農(nóng)場經(jīng)營100畝土地，卻可能分為幾十塊，分散在村莊東南西北不同方位。且因為土地流轉(zhuǎn)缺少穩(wěn)定預(yù)期，規(guī)模經(jīng)營戶也不可能在流入土地上進(jìn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)果就是種地成本大幅度上升，土地難以耕種。

第二輪土地承包到期后再延長三十年，會進(jìn)一步固化當(dāng)前農(nóng)村地權(quán)分散和地塊分散的格局，其結(jié)果就是不僅規(guī)模經(jīng)營主體無法種田，就是中堅農(nóng)民和一般小農(nóng)戶也難以通過耕地連片來有效利用機(jī)械、灌溉的便利。

也就是說，未來一個時期，農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)方面是解決地難種的問題，解決地權(quán)分散和地塊分散的問題，而不是抽象的、泛泛而論的“小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)銜接”的問題。

2020年6月10日，內(nèi)蒙古自治區(qū)烏審旗無定河鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)“土專家”在玉米地里針對小地老虎病蟲害問題，進(jìn)行線上直播，向當(dāng)?shù)剞r(nóng)民講解防治方法。新華網(wǎng) 曹楨攝

四、農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的問題

《建議》第二十七條：“健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，積極探索實施農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度”。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，起因是在《土地管理法》出臺前，全國農(nóng)村都存在將農(nóng)地用于建設(shè)目標(biāo)，這些土地實際上也用于二三產(chǎn)業(yè)用途，是農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地。而按后來出臺的《土地管理法》，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，必須使用國有土地，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地就是不合法的，也就變成一項歷史遺留問題。

農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地主要來自上個世紀(jì)七十年代以后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建設(shè)占地。到上個世紀(jì)末，全國絕大多數(shù)地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)關(guān)閉，之前鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地很快就恢復(fù)為農(nóng)地了。相對來講，東部沿海地區(qū)因為承接世界制造業(yè)轉(zhuǎn)移，而將之前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地變成了招商引資的集體經(jīng)營性建設(shè)用地，從而在集體土地上建設(shè)了大量二三產(chǎn)業(yè)，形成了歷史遺留問題。如何解決歷史遺留問題，是東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村一直呼吁集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的主要原因。

比較有趣的是，很快就有學(xué)者以為，如果集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，就可以“顯化”農(nóng)村土地價值，為農(nóng)民增加收入，并且增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)實力。甚至有人設(shè)想，因為中西部農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地數(shù)量有限，就應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民宅基地算作經(jīng)營性建設(shè)用地，農(nóng)民退出的宅基地也可以作為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，在農(nóng)村三項土地制度改革試點中表述為“打通三項農(nóng)村土地制度改革”。如果允許農(nóng)民宅基地入市，中國就可以有大概2億畝農(nóng)村建設(shè)用地可能入市，即使按每畝100萬元來計算，2億畝就有200萬億元，不僅可以大幅度增加農(nóng)民收入，而且可以為農(nóng)民進(jìn)城提供強(qiáng)大的資金支持。

這當(dāng)然是不可能的，因為中國當(dāng)前土地城市化已近完成，根本就不需要這么多建設(shè)用地。

更重要的是，即使城市建設(shè)需要土地，憑什么農(nóng)民宅基地就可以值錢？農(nóng)民都是用不便于耕種的荒地坡地建房，耕地租金每畝每年才幾百元，按5%利率水平反推耕地價值才幾千元，宅基地憑什么就可以值100萬元？或建設(shè)用地憑什么就可以值幾百萬元？

建設(shè)用地值錢，是因為在土地上進(jìn)行二、三產(chǎn)業(yè)建設(shè)，土地上附著了大量非農(nóng)使用的增值收益，前提則是土地被城市規(guī)劃進(jìn)去，成為城市建設(shè)的一部分，只有特定區(qū)域的土地才會被規(guī)劃進(jìn)入建設(shè)，才具有建設(shè)效益。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村已經(jīng)成為沿海城市帶的有機(jī)組成部分，這些地區(qū)農(nóng)村建設(shè)地因此具有很高的價值，也因此有著強(qiáng)烈的入市需求。

而從全國來講，因為土地不可以移動，中西部具有土地資源（包括農(nóng)民宅基地）的農(nóng)村，即使允許農(nóng)村集體土地入市，這些可以入市的集體土地上也很難進(jìn)行建設(shè)，因此也就不可能無緣無故地產(chǎn)生出讓農(nóng)民一夜暴富的財富出來。

有人說，可以通過異地入市的辦法來讓中西部農(nóng)民也獲得集體建設(shè)用地入市的收益。異地入市就是將中西部不具備區(qū)位優(yōu)勢的建設(shè)用地移植到具備區(qū)位優(yōu)勢的城郊地區(qū)進(jìn)行入市建設(shè)，從而獲得城市巨額土地非農(nóng)使用收益。問題是具有區(qū)位優(yōu)勢的城郊地區(qū)憑什么會讓中西部地區(qū)建設(shè)用地來異地入市？這個異地入市就是試圖通過建設(shè)用地指標(biāo)來覆蓋城郊優(yōu)勢區(qū)位。問題是優(yōu)勢區(qū)位是有限的，可以異地入市的建設(shè)用地指標(biāo)卻是無限的，無限的指標(biāo)覆蓋有限的優(yōu)勢區(qū)位，具有優(yōu)勢區(qū)位地區(qū)的農(nóng)民當(dāng)然就會無限壓低異地入市指標(biāo)的價值，一直壓低到建設(shè)用地復(fù)墾為耕地的成本價為止。也就是說，真正放開異地入市，就不過是造就一批具備區(qū)位優(yōu)勢的城郊土地食利者而已，而絕對不可能讓具備區(qū)位優(yōu)勢農(nóng)村的農(nóng)民一夜暴富。

指望通過集體建設(shè)用地入市來讓農(nóng)民獲得所謂財產(chǎn)性收入，本質(zhì)上是指望農(nóng)民通過建設(shè)用地入市來吃土地非農(nóng)使用的租金，也就是“土地食利”?！巴恋厥忱笔羌纳模?strong>問題是誰來出這個租金？由國家來出？由城市居民來出？無論誰來出，指望通過食利來讓八億多農(nóng)民致富，都絕對是不可能的。

當(dāng)前全國各級地方政府都指望通過農(nóng)村建設(shè)用地入市來籌集鄉(xiāng)村振興的投入資金，就更是沒有譜的事情。本質(zhì)上集體土地入市所獲收益是政府土地財政的讓度，若地方政府指望通過集體土地入市來籌措鄉(xiāng)村振興資金，卻又依然想要有土地財政來建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，這個算盤就注定會落空。