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五、農(nóng)民土地承包權(quán)如何有償轉(zhuǎn)讓

《建議》第二十七條：“保障進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)，鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓”。農(nóng)民土地承包權(quán)該如何有償轉(zhuǎn)讓，是個(gè)問題。

當(dāng)前城市化進(jìn)程中，農(nóng)民進(jìn)城，造成了有土地承包權(quán)的農(nóng)戶與實(shí)際經(jīng)營土地農(nóng)戶的分離。如何對(duì)土地權(quán)利進(jìn)行整合，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)地塊的整合，從而使土地經(jīng)營者可以有效經(jīng)營土地，是當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)營制度中所要面對(duì)的關(guān)鍵問題。

一般情況下面，農(nóng)民進(jìn)城都不穩(wěn)定，所以即使農(nóng)民進(jìn)城了，不再耕種土地，他們也要保留土地承包權(quán)，僅僅將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，且農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)往往優(yōu)先采取短期無固定期限合同的方式，通過非正式方式流轉(zhuǎn)給親朋鄰里，一旦自己從城市返回，隨時(shí)可以種地。隨著越來越多農(nóng)民在城市安居扎根，也有越來越多農(nóng)民愿意以正式合同長期將土地流轉(zhuǎn)出去，因?yàn)檎胶贤拈L期流轉(zhuǎn)一般會(huì)有較高土地租金。

按道理講，已經(jīng)在城市安家落戶農(nóng)民應(yīng)當(dāng)讓渡出他們?cè)谵r(nóng)村的土地權(quán)利。為了鼓勵(lì)農(nóng)戶安心進(jìn)城落戶，國家規(guī)定，即使農(nóng)戶進(jìn)城落戶也仍然可以享有土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體收益分配權(quán)，這樣一來，進(jìn)城落戶農(nóng)民最多只愿意將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，而愿意保留土地承包權(quán)，因?yàn)橥恋爻邪鼨?quán)就意味著農(nóng)戶家庭仍然是村社集體成員，仍然可以在將來分享集體各種權(quán)利。

如果要讓農(nóng)民轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，就必須要給農(nóng)戶遠(yuǎn)高于流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的租金。按武漢市郊區(qū)土地承包權(quán)退出試點(diǎn)，農(nóng)民退出土地承包權(quán)，一般要按土地征收來進(jìn)行補(bǔ)償，而且武漢市郊農(nóng)村退出承包權(quán)農(nóng)戶普遍要求按失地農(nóng)民進(jìn)行保障。顯然，武漢市郊農(nóng)村土地承包權(quán)退出是失敗的：第一，農(nóng)民要求失地保險(xiǎn)，就說明農(nóng)民并沒有真正能在城市落戶安居，第二，按征地補(bǔ)償，每畝要補(bǔ)接近十萬元，如此之高的補(bǔ)償就使得收回承包權(quán)的集體不再可能從收回土地上獲利。當(dāng)前農(nóng)業(yè)利潤很薄，土地租金很低，以10萬元一畝收回土地承包權(quán)，平均到每畝土地的財(cái)務(wù)成本每年要數(shù)千元，而當(dāng)前武漢市郊農(nóng)地租金僅數(shù)百元，相差一個(gè)數(shù)量級(jí)。

鼓勵(lì)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，目的是為了應(yīng)對(duì)當(dāng)前承包土地農(nóng)戶與經(jīng)營土地農(nóng)戶分離所產(chǎn)生出來的土地產(chǎn)權(quán)整合難題。只有村社集體有了更大權(quán)力，以及只有將已經(jīng)分給農(nóng)戶的權(quán)利（承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)）收回來，才能適應(yīng)新的生產(chǎn)力發(fā)展的需要（適度規(guī)模經(jīng)營、連片經(jīng)營），以及化解承包土地農(nóng)戶與經(jīng)營土地農(nóng)戶分離的矛盾。問題是，一旦要轉(zhuǎn)讓土地承包權(quán)，承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓費(fèi)用就遠(yuǎn)高于土地農(nóng)業(yè)用途的租金，轉(zhuǎn)讓出來的土地根本就不可能再進(jìn)行農(nóng)業(yè)用途了。

本來土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)都是從土地所有權(quán)派顯出來，或者是制度設(shè)計(jì)出來的。現(xiàn)在土地權(quán)利設(shè)置越來越復(fù)雜，而土地上的利益卻十分有限，這樣的復(fù)雜土地制度設(shè)計(jì)就使得其實(shí)踐陷入困境。

土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題同樣適合進(jìn)城落戶農(nóng)民的其它兩權(quán)，過于復(fù)雜的制度設(shè)計(jì)是造成當(dāng)前農(nóng)村土地制度困境的主要原因。在快速城市化的背景下面，農(nóng)村土地制度面臨真正創(chuàng)新。

六、脫貧攻堅(jiān)成果如何與鄉(xiāng)村振興有效銜接

《建議》第二十八條：“實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接”。如何有效銜接，需要討論。

鄉(xiāng)村振興是未來一個(gè)時(shí)期中國三農(nóng)工作的總抓手和總戰(zhàn)略，分為不同階段，在不同地區(qū)推進(jìn)方式與策略也有不同。從全國來講，國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略到2035年要取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)。到2050年鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。從地區(qū)來看，東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)條件好，工業(yè)化城市化發(fā)展快，農(nóng)村已經(jīng)融入到沿海城市經(jīng)濟(jì)帶中，有望率先實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。中西部地區(qū)鄉(xiāng)村振興必然要落后于東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，作為脫貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)的高寒山區(qū)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興又必然滯后于一般中西部地區(qū)。雖然中國區(qū)域發(fā)展不平衡有可能緩解，卻不可能消除，因此，鄉(xiāng)村振興也必然有一個(gè)先后快慢的問題。

因此，實(shí)現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，必須要立足于中西部地區(qū)實(shí)際，而不能好高騖遠(yuǎn)，急于求成，不能直接照搬照抄東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村振興的經(jīng)驗(yàn)，更不能將還需要經(jīng)過三十年奮斗才能達(dá)到的“強(qiáng)富美”目標(biāo)當(dāng)成當(dāng)下就要達(dá)到的目標(biāo)。

剛剛脫貧的地區(qū)，最主要的工作應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性的工作，是鞏固和拓展脫貧攻堅(jiān)成果。因?yàn)樽匀伙L(fēng)險(xiǎn)、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，中西部脫貧地區(qū)，必然還會(huì)產(chǎn)生新的貧困，地方政府要善于利用社會(huì)救助政策對(duì)特困戶進(jìn)行政策兜底。剛剛脫貧地區(qū)之所以過去會(huì)發(fā)生普遍性貧困，主要原因還是基礎(chǔ)設(shè)施比較差，資源稟賦也比較差，基礎(chǔ)教育和基本醫(yī)療條件長期落后，地方政府應(yīng)當(dāng)通過完善基礎(chǔ)設(shè)施，提供公共服務(wù)，為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供進(jìn)入市場(chǎng)的基本準(zhǔn)入條件。脫貧與致富的關(guān)鍵在于農(nóng)民進(jìn)入到市場(chǎng)中來，從市場(chǎng)中獲得利益，同時(shí)通過市場(chǎng)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

有了完善的基礎(chǔ)設(shè)施，有了良好的公共服務(wù)，農(nóng)民又可以真正有效地進(jìn)入到市場(chǎng)體系之中，脫貧地區(qū)就會(huì)有活力，鄉(xiāng)村振興也就是可以期待的事情了。

七、城市化地區(qū)如何高度集聚經(jīng)濟(jì)和人口

《建議》第二十九條：“支持城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口、保護(hù)基本農(nóng)田和生態(tài)空間”。

這一條包括三層含義：第一，城市化地區(qū)包括城區(qū)、基本農(nóng)田和生態(tài)空間，第二，城區(qū)建設(shè)與基本農(nóng)田和生態(tài)空間保護(hù)要做到平衡，第三，城市（或城區(qū)）應(yīng)當(dāng)高度集聚經(jīng)濟(jì)和人口，當(dāng)然也可以高效集聚經(jīng)濟(jì)與人口。

《建議》第二十九條主題是：“構(gòu)建國土空間保護(hù)新格局”?！督ㄗh》要求“立足資源環(huán)境承載能力，發(fā)揮各地比較優(yōu)勢(shì)，逐步形成城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、生態(tài)功能區(qū)三大空間格局”。也就是說，城市化地區(qū)是三大空間格局之一，毫無疑問，城市化地區(qū)是當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)成長的絕對(duì)中心，是中國實(shí)現(xiàn)世紀(jì)目標(biāo)的絕對(duì)依托，是中華民族偉大復(fù)興的絕對(duì)前提。讓城市化地區(qū)依據(jù)其內(nèi)在空間利用規(guī)律來高度集聚經(jīng)濟(jì)和人口，以最大限度地為生產(chǎn)力發(fā)展提供空間條件。

城市是經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活的中心，城市規(guī)劃與發(fā)展必須尊重其內(nèi)在規(guī)律，既不可以人為地搞攤大餅式的城市化，又不可以人為地將城市限制在過于緊張狹窄的空間里。正因?yàn)槌鞘薪?jīng)濟(jì)存在聚集效應(yīng)和規(guī)模效益，城市成為現(xiàn)代化的標(biāo)配，城市在相對(duì)有限空間聚集了大量經(jīng)濟(jì)和人口，形成了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)能力和研發(fā)創(chuàng)新能力。有限城市空間里產(chǎn)生出來遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過鄉(xiāng)村空間的經(jīng)濟(jì)總量。

因此，理解“城市化地區(qū)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口”，就有兩層含義：一是城市化地區(qū)應(yīng)當(dāng)高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口，有些城市化地區(qū)，城市建設(shè)強(qiáng)度不夠，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)城市建設(shè)強(qiáng)度，不要隨意擴(kuò)大城市空間，要保護(hù)城市化地區(qū)中的基本農(nóng)田和生態(tài)空間；二是在當(dāng)前中國正處在快速城市化進(jìn)程時(shí)期，農(nóng)民正在大量進(jìn)城，作為高效集聚經(jīng)濟(jì)和人口的城區(qū)空間應(yīng)當(dāng)相應(yīng)擴(kuò)大，以容納更多城市人口和經(jīng)濟(jì)總量。

顯然，農(nóng)民進(jìn)城以后，城市經(jīng)濟(jì)和人口容量及密度都是遠(yuǎn)高于鄉(xiāng)村空間的，因此，只要是農(nóng)民進(jìn)城，從全國來講，經(jīng)濟(jì)和人口都是在進(jìn)一步集聚的。又因?yàn)槌鞘芯哂羞h(yuǎn)高于鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)和人口密度，就使得城市沒有必要為節(jié)約土地非得造成經(jīng)濟(jì)人口過密，以致于影響城市效率。過于狹窄的城市空間無法容納足夠多的城市經(jīng)濟(jì)和人口總量，城市不能為經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和市民生活提供良好條件。在當(dāng)前快速城市化時(shí)期，不能人為限制城市空間擴(kuò)張，尤其不能借保護(hù)土地來人為限制城市空間擴(kuò)張。

有人主張?jiān)诖蟪鞘兄苓呍O(shè)立永久基本農(nóng)田，無論城市怎么發(fā)展都不能將農(nóng)田變成建設(shè)用地。問題是，城市擴(kuò)張有自身的規(guī)律，城市規(guī)劃中如果遇到永遠(yuǎn)基本農(nóng)田就跳過去，城市規(guī)劃就會(huì)變成百納衣，結(jié)果，基本農(nóng)田保留了，城市卻既不方便生產(chǎn)又不方便生活，城市效能大幅度下降。在城市發(fā)展最快也最需要合理規(guī)劃時(shí)，卻以保護(hù)基本農(nóng)田為由來極大地限制了城市合理規(guī)劃，甚至要求城市規(guī)劃符合土地規(guī)劃，這樣主張背后，大多數(shù)時(shí)候是以意識(shí)形態(tài)高調(diào)綁架來實(shí)現(xiàn)某種既得利益。

在當(dāng)前中國最快速城市化階段，土地保護(hù)應(yīng)當(dāng)服從和服務(wù)于城市化的大局。不能借口土地保護(hù)來限制城市合理空間布局。良好的高質(zhì)量的城市化是當(dāng)前中國避免中等收入陷阱的大局，城市化順利完成，城市高效集聚大量經(jīng)濟(jì)和人口，廣大鄉(xiāng)村空間也就騰退出來變成耕地，從而可以更好地保障農(nóng)產(chǎn)品供給。當(dāng)前中國（以及全世界所有國家）不缺土地，而是必須抓住百年一遇的發(fā)展機(jī)遇，繼續(xù)快速城市化，持續(xù)成長經(jīng)濟(jì)。以保護(hù)土地為名來限制中國經(jīng)濟(jì)成長和限制城市化，從而影響中華民族偉大復(fù)興，就是會(huì)錯(cuò)失機(jī)遇啊。