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二、縣域城鎮(zhèn)化：順應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)

當(dāng)前全國(guó)中西部縣域經(jīng)濟(jì)大都被給予很高期待，全國(guó)幾乎所有省級(jí)政府都推動(dòng)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)縣改革的目的，就是希望充分調(diào)動(dòng)縣級(jí)積極性，復(fù)制沿海發(fā)達(dá)地區(qū)百?gòu)?qiáng)縣的經(jīng)驗(yàn)，將縣域經(jīng)濟(jì)納入城市經(jīng)濟(jì)體系，成為可以有效容納現(xiàn)代制造業(yè)的城市空間。從實(shí)踐來看，中西部縣域發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)情況卻不理想，典型是縣工業(yè)園區(qū)招商引資效果差，企業(yè)進(jìn)不來、待不久、活不了，結(jié)果就是工業(yè)園區(qū)荒草叢生。

某種意義上講，在已經(jīng)形成東部沿海城市經(jīng)濟(jì)帶，且中西部業(yè)已形成以省會(huì)城市和部分地級(jí)市為代表的區(qū)域中心城市的情況下，縣域經(jīng)濟(jì)很難形成對(duì)現(xiàn)代制造業(yè)的吸引力 （有效容納）；反過來，縣域經(jīng)濟(jì)千方百計(jì)吸引制造業(yè)，會(huì)與中西部區(qū)域中心城市形成競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，結(jié)果很可能就是縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來，卻又造成地級(jí)城市經(jīng)濟(jì)達(dá)不到合理規(guī)模，拖垮了地市經(jīng)濟(jì)。

因此，在農(nóng)民進(jìn)城，縣域城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，如何定位中西部縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、縣城建設(shè)，以及如何做好與鄉(xiāng)村振興的銜接，是特別需要討論的問題。

從農(nóng)民進(jìn)城來看，當(dāng)前中國(guó)農(nóng)民正在快速進(jìn)城過程中，這種進(jìn)城有兩個(gè)階段或兩種形態(tài)：一是進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，這是自20世紀(jì)就已經(jīng)開啟的歷程；二是進(jìn)城買房，在城市安居。一般情況下，農(nóng)民要到沿海發(fā)達(dá)地區(qū)和區(qū)域中心城市務(wù)工經(jīng)商，這些地方就業(yè)機(jī)會(huì)多，收入比較高，農(nóng)民卻很難在這些地方買得起房。因此，在外面務(wù)工，回縣城買房，成為多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民的選擇，農(nóng)民家庭將一直以來的積蓄和未來預(yù)期收入（通過借貸形式）用來在縣城買房，從而實(shí)現(xiàn)真正的進(jìn)城。

進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民工（圖片來源：網(wǎng)絡(luò)）

農(nóng)民到縣城買房，就給了縣城巨大的發(fā)展機(jī)遇。農(nóng)民買房，房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)育起來，縣級(jí)政府通過賣地獲得土地財(cái)政收入。房地產(chǎn)帶動(dòng)縣城經(jīng)濟(jì)全面繁榮，縣城在很短時(shí)間就快速發(fā)展起來。反過來就是，正是農(nóng)民進(jìn)城買房推動(dòng)了縣城經(jīng)濟(jì)甚至縣域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，縣政府就有動(dòng)力通過各種辦法來進(jìn)一步推動(dòng)農(nóng)民的進(jìn)城，其中最典型的是很多縣政府有意識(shí)地讓優(yōu)質(zhì)教育資源進(jìn)城，從而引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)縣城買房。

農(nóng)民在縣城買房就要壓縮在農(nóng)村的消費(fèi)，就要將農(nóng)業(yè)收入用于城市消費(fèi)，就會(huì)有更多城市務(wù)工經(jīng)商增加收入的機(jī)會(huì)。一般來講，中西部地區(qū)縣城缺少高收入的就業(yè)機(jī)會(huì)，因此，農(nóng)民在縣城買房之后，就越發(fā)難以增加農(nóng)村的消費(fèi)，就越是要到沿海地區(qū)或大中城市務(wù)工以獲得較高收入。農(nóng)民進(jìn)縣城買房，縣城變得繁榮，是建立在向農(nóng)村和農(nóng)民索取的基礎(chǔ)上的，正是靠農(nóng)戶家庭中的農(nóng)業(yè)收入和他們外出務(wù)工收入，以及他們將未來預(yù)期收入的抵押 （借貸），才買得起縣城住房，才支撐起了縣城房地產(chǎn)繁榮。

農(nóng)民到縣城買房，歸根結(jié)底是要實(shí)現(xiàn)真正進(jìn)城，他們?cè)诔鞘芯蜆I(yè)、居住、生活，享受城市基礎(chǔ)設(shè)施，接受城市公共服務(wù)?，F(xiàn)在的問題是，縣城缺少較高收入就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民進(jìn)城買房后更加依賴農(nóng)業(yè)收入和外出務(wù)工收入，從而造成農(nóng)民的一家三制：年輕夫妻到沿海務(wù)工，年老父母留村務(wù)農(nóng)，年幼子女待在縣城上學(xué) （當(dāng)然需要母親或奶奶陪讀），農(nóng)民并沒有真正實(shí)現(xiàn)城市化。

縣城缺少高收入就業(yè)機(jī)會(huì)，卻又通過推動(dòng)教育進(jìn)城等辦法加速農(nóng)民縣城買房，就造成了新的城市向農(nóng)村索取。在中西部地區(qū)縣城注定不可能再通過招商引資引進(jìn)現(xiàn)代制造業(yè)，從而無法提供大量較高收入就業(yè)機(jī)會(huì)，縣城的農(nóng)民也就不可能算是完成了進(jìn)城，他們就要開啟第二波的進(jìn)城。他們一直要進(jìn)到有就業(yè)機(jī)會(huì)，從而可以實(shí)現(xiàn)居住與就業(yè)一體、家庭不再分離的地點(diǎn)，這個(gè)合適的地點(diǎn)是作為區(qū)域中心城市的地級(jí)市或更大城市。

這個(gè)意義上講，農(nóng)民在縣城買房只是過渡性的，縣政府過度鼓勵(lì)農(nóng)民在縣城買房，甚至通過教育進(jìn)城等辦法逼農(nóng)民進(jìn)縣城買房，很可能的結(jié)果就是農(nóng)民在縣城買房了卻無法安居，縣城新樓盤賣不出去，或賣出去卻無人居住，成為 “鬼城”。

更糟糕的是，中西部縣政府往往可能將不切實(shí)際的發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)目標(biāo)與鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城買房結(jié)合起來，試圖通過經(jīng)營(yíng)縣城來實(shí)現(xiàn)縣域經(jīng)濟(jì)暴發(fā)式增長(zhǎng)。經(jīng)營(yíng)縣城很重要的一個(gè)方面是成立城市建設(shè)投資公司，通過資金拆借來獲得巨額城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。結(jié)果就是，全國(guó)中西部地區(qū)縣級(jí)政府普遍形成了巨額政府負(fù)債，一些地區(qū)縣級(jí)政府財(cái)政收入還不夠償還政府負(fù)債利息。

經(jīng)營(yíng)縣城的前提是縣城可以成為現(xiàn)代制造業(yè)中心。實(shí)際上，如前節(jié)討論，當(dāng)前時(shí)期，中國(guó)廣大中西部地區(qū)縣城基本上沒有接納現(xiàn)代制造業(yè)的條件，也就不可能復(fù)制沿海發(fā)達(dá)城市經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)。

中西部縣城發(fā)展是建立在農(nóng)民農(nóng)業(yè)收入和外出務(wù)工收入基礎(chǔ)上的，縣城發(fā)展應(yīng)當(dāng)服務(wù)和服從于農(nóng)民進(jìn)城的內(nèi)在規(guī)律。在中西部縣域經(jīng)濟(jì)普遍缺少成為經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)中心條件，從而不可能成為容納農(nóng)民城市化穩(wěn)定載體的情況下，縣域經(jīng)濟(jì)如何定位，以及縣城應(yīng)當(dāng)如何經(jīng)營(yíng)，就有很大的討論空間。

按中央鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略部署，2050年鄉(xiāng)村振興全面實(shí)現(xiàn)。鄉(xiāng)村振興全面實(shí)現(xiàn)的前提是農(nóng)民早已完成城市化，進(jìn)城農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了在城市的安居，農(nóng)業(yè)主要由留守農(nóng)村的數(shù)千萬職業(yè)農(nóng)民經(jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)兼業(yè)大幅度減少甚至不再存在。農(nóng)民完成城市化在城市體面安居，就意味著絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民都已經(jīng)進(jìn)入?yún)^(qū)域中心城市，而不是住在縣城，導(dǎo)致一家三制，家庭分離。

鄉(xiāng)村振興有兩個(gè)不同階段。第一階段，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略要服務(wù)于中國(guó)式現(xiàn)代化總體戰(zhàn)略，助推中國(guó)式現(xiàn)代化的艱難突圍，農(nóng)村是中國(guó)式現(xiàn)代化的穩(wěn)定器與蓄水池。到2035年中國(guó)式現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)，國(guó)家有足夠能力來重整河山，沒有農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，就不可能說中國(guó)建設(shè)成為社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略就轉(zhuǎn)而成為借國(guó)家力量來建設(shè) “強(qiáng)富美”的新鄉(xiāng)村，得以在2050年實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興的偉大目標(biāo)。

結(jié)合農(nóng)民城市化、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，再來討論縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與縣城建設(shè)，對(duì)經(jīng)營(yíng)縣城就可以有較為清晰的認(rèn)識(shí)。

在鄉(xiāng)村振興的第一階段，農(nóng)民快速進(jìn)城，很大一部分農(nóng)民進(jìn)入縣城，在縣城買房卻無法在縣城充分就業(yè)。縣域經(jīng)濟(jì)要為農(nóng)民進(jìn)城提供支撐，要為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供保障，要為農(nóng)民提供有效的公共服務(wù)，從而保障城市化進(jìn)程中的農(nóng)村穩(wěn)定與秩序。

進(jìn)入鄉(xiāng)村振興第二階段，縣域范圍大量農(nóng)民已經(jīng)完成城市化，農(nóng)業(yè)主要由職業(yè)農(nóng)民來經(jīng)營(yíng)，在縣域范圍如何形成與職業(yè)農(nóng)民和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)相匹配的公共服務(wù)，就是縣域經(jīng)濟(jì)與縣城發(fā)展的重點(diǎn)。

廣西資源縣“資水丹霞”：田園綜合體助鄉(xiāng)村振興（圖片來源：中國(guó)扶貧在線）

在縣域范圍內(nèi)，經(jīng)營(yíng)縣城，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，應(yīng)當(dāng)服務(wù)于農(nóng)民進(jìn)城和保障縣域范圍內(nèi)的基本公共服務(wù)，而非必須在縣城大力發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造出大量就業(yè)機(jī)會(huì)，這當(dāng)然不是說不愿意發(fā)展經(jīng)濟(jì)而是缺少這個(gè)發(fā)展的條件。不講條件、不惜代價(jià)推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)營(yíng)縣城，結(jié)果可能就是不僅盤剝了農(nóng)民，而且欠下巨額債務(wù)，造成縣域經(jīng)濟(jì)破產(chǎn)。

不是從發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)方面，而是從保障農(nóng)民進(jìn)城、為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)方面考慮縣城經(jīng)營(yíng)與縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，就會(huì)有完全不一樣的思路。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)、增加就業(yè)必須服從市場(chǎng)規(guī)律，講求效率。不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)的絕大多數(shù)中西部縣城實(shí)際上已經(jīng)失去了發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的可能。中國(guó)960萬平方千米國(guó)土上也不可能每一處都密布工業(yè)生產(chǎn)力。工業(yè)本身是高度聚集的，中國(guó)沿海城市經(jīng)濟(jì)帶與中西部區(qū)域性中心城市已經(jīng)足以高效容納現(xiàn)代制造業(yè)，中西部縣域經(jīng)濟(jì)缺乏與這些城市的競(jìng)爭(zhēng)力，強(qiáng)制上馬，必遭失敗。這是逆市場(chǎng)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)規(guī)律而動(dòng)，因此必然無功。

雖然中西部絕大多數(shù)縣城缺少發(fā)展現(xiàn)代制造業(yè)的條件，縣域范圍卻仍然有正在進(jìn)城的農(nóng)民，仍然依托農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶，以及越來越多出現(xiàn)的職業(yè)農(nóng)民，縣域范圍還有各種傳統(tǒng)二、三產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)人員，因此，縣域范圍就還需要有效治理，就需要基本公共服務(wù)，就要為農(nóng)民、農(nóng)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)及其就業(yè)人員提供生產(chǎn)生活秩序。

在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和共同富裕目標(biāo)下，雖然農(nóng)民致富只能主要靠自己，國(guó)家卻應(yīng)當(dāng)保障其基本公共服務(wù)，甚至不斷提供較高質(zhì)量的公共服務(wù)。從全國(guó)來看，沿海發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，地方財(cái)政充沛，就可以有更高水平的公共服務(wù)。中西部縣域經(jīng)濟(jì)薄弱，地方財(cái)政不足，無法僅靠地方財(cái)力建設(shè)較高質(zhì)量的公共服務(wù)，中西部地區(qū)基本公共服務(wù)供給就應(yīng)當(dāng)更多依靠國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。

對(duì)于廣大中西部縣域經(jīng)濟(jì)來講，最重要的功能并非逆市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)規(guī)律發(fā)展產(chǎn)業(yè)，這是市場(chǎng)本身的事情，應(yīng)當(dāng)讓市場(chǎng)自身去運(yùn)轉(zhuǎn)。中西部縣域經(jīng)濟(jì)最重要的功能是順應(yīng)農(nóng)民進(jìn)城、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和共同富裕目標(biāo)，為農(nóng)民提供有效公共服務(wù)。