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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 蘭順正】

前一階段，美伊之間刀來(lái)劍往，讓兩國(guó)關(guān)系一度逼近戰(zhàn)爭(zhēng)的邊緣，也將全世界驚出了一身冷汗?，F(xiàn)在形勢(shì)雖有所緩和，但也引發(fā)了各界對(duì)于此次危機(jī)起因以及如何防止類似事件再次發(fā)生的思考。

立法約束總統(tǒng)“點(diǎn)火”

眾所周知，正是由于美國(guó)總統(tǒng)特朗普一意孤行對(duì)伊朗“圣城旅”前指揮官蘇萊曼尼將軍進(jìn)行清除行動(dòng)，才導(dǎo)致中東形勢(shì)在突然間急轉(zhuǎn)直下。有分析指出，特朗普不惜在中東“點(diǎn)火”的目的，是為其在今年的大選造勢(shì)。

《華盛頓郵報(bào)》6日稱，特朗普利用謀殺蘇萊曼尼轉(zhuǎn)移了國(guó)內(nèi)民眾對(duì)總統(tǒng)彈劾案的注意力。根據(jù)美國(guó)政治評(píng)論網(wǎng)站“RealClearPolitics”收集的最新數(shù)據(jù)顯示，6日特朗普的平均支持率達(dá)到45.2%，達(dá)到自2017年2月以來(lái)的最高點(diǎn)。

而美國(guó)全國(guó)廣播公司（NBC）也發(fā)文稱，歷史證明這一招是有效的，1962年古巴導(dǎo)彈危機(jī)，肯尼迪總統(tǒng)的支持率從61％上升到74％，而在1991年的海灣戰(zhàn)爭(zhēng)中，老布什總統(tǒng)的支持率從59％飆升至89％。

對(duì)于特朗普的冒進(jìn)，被迫跟著坐了一回“過(guò)山車”的美國(guó)政界開(kāi)始做出反應(yīng)。當(dāng)?shù)貢r(shí)間9日下午，美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院通過(guò)了一項(xiàng)民主黨人主導(dǎo)的涉戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)議案，要求總統(tǒng)終止在針對(duì)伊朗政府或其軍隊(duì)的敵對(duì)行動(dòng)中使用美國(guó)武裝力量，除非國(guó)會(huì)已經(jīng)宣戰(zhàn)或頒布了相關(guān)法律授權(quán)，又或者根據(jù)1973年《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案》要求，對(duì)武裝部隊(duì)的這種使用對(duì)于防止針對(duì)美國(guó)領(lǐng)土、財(cái)產(chǎn)、武裝部隊(duì)的迫在眉睫的攻擊是必要的。不難看出，眾議院通過(guò)該議案的目的，就是希望能夠限制總統(tǒng)對(duì)外發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)的權(quán)力，以防止特朗普今后為了一己私利就將整個(gè)國(guó)家拖入戰(zhàn)爭(zhēng)。

理想很美好，現(xiàn)實(shí)很困難

不過(guò)該議案看似美好，但深入分析的話，會(huì)發(fā)現(xiàn)能夠起到的作用并不大。

在美國(guó)國(guó)內(nèi)，總統(tǒng)和國(guó)會(huì)圍繞“宣戰(zhàn)權(quán)”的爭(zhēng)奪由來(lái)已久。根據(jù)《美國(guó)憲法》，總統(tǒng)是武裝部隊(duì)的總司令，享有軍隊(duì)最高指揮官的權(quán)力和義務(wù)，但是宣戰(zhàn)的權(quán)力由國(guó)會(huì)掌握。

事實(shí)上，總統(tǒng)在“宣戰(zhàn)權(quán)”方面往往處于強(qiáng)勢(shì)地位，美國(guó)歷史上的多次對(duì)外用兵，經(jīng)國(guó)會(huì)宣戰(zhàn)的只是極少一部分，絕大多數(shù)都屬于總統(tǒng)先斬后奏（如朝鮮戰(zhàn)爭(zhēng)、越南戰(zhàn)爭(zhēng)等），并且事后沒(méi)有受到追責(zé)。

在好不容易掙脫越戰(zhàn)這個(gè)“泥潭”以后，國(guó)會(huì)意識(shí)到不能讓自身總是處于被動(dòng)局面而放任總統(tǒng)權(quán)力擴(kuò)大，因此在1973年，美國(guó)國(guó)會(huì)提出限制總統(tǒng)對(duì)外出兵作戰(zhàn)權(quán)利的《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案》（Power Of War Resolution）。

該法案的主要內(nèi)容是：當(dāng)美國(guó)受到攻擊或者受到嚴(yán)重威脅時(shí)，總統(tǒng)決定向外國(guó)派遣軍隊(duì)前必須要得到國(guó)會(huì)的授權(quán)?！稇?zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案》要求總統(tǒng)必須在軍隊(duì)投入戰(zhàn)斗48小時(shí)以內(nèi)向國(guó)會(huì)作出報(bào)告，法案還禁止沒(méi)經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)在國(guó)外駐扎軍隊(duì)60天以上，到期時(shí)需要在30天內(nèi)撤離。

《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案》確實(shí)對(duì)此后的總統(tǒng)對(duì)外動(dòng)武產(chǎn)生了一定的約束，因此在此次美伊危機(jī)中，美國(guó)眾議院也希望能夠立法以限制特朗普的權(quán)力，可在實(shí)際操作中，這樣的想法有些可望而不可即。

一方面該法案要獲得通過(guò)困難重重。按照美國(guó)憲法，一項(xiàng)法案在國(guó)會(huì)只要有超過(guò)半數(shù)票支持就可以獲得通過(guò)，但是國(guó)會(huì)的提案必須由美國(guó)總統(tǒng)簽署方可生效，總統(tǒng)對(duì)此有否決權(quán)，而國(guó)會(huì)要推翻總統(tǒng)的否決需要分別在眾議院和參議員獲得三分之二的支持。當(dāng)年尼克松總統(tǒng)就對(duì)《戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力法案》予以否決，不過(guò)該否決被參眾兩院以超過(guò)三分之二的票數(shù)推翻，才最終成為了美國(guó)法律。

但目前美國(guó)國(guó)會(huì)內(nèi)部對(duì)于是否應(yīng)該限制總統(tǒng)權(quán)力一事的意見(jiàn)并不一致。民主黨方面批評(píng)特朗普政府在最新一輪美伊沖突升級(jí)中缺乏有效戰(zhàn)略，且沒(méi)有向國(guó)會(huì)提供充分信息。共和黨議員卻普遍為特朗普政府對(duì)蘇萊曼尼的打擊行動(dòng)辯護(hù)，還稱企圖限制總統(tǒng)權(quán)力的決議“毫無(wú)意義”，反而會(huì)削弱特朗普作為三軍統(tǒng)帥的權(quán)威。

因此該議案在國(guó)會(huì)被通過(guò)的可能性并不被看好，即使勉強(qiáng)達(dá)到二分之一，特朗普也會(huì)動(dòng)用自己的總統(tǒng)否決權(quán)，屆時(shí)國(guó)會(huì)很難獲得三分之二的票數(shù)來(lái)推翻否決。如在去年，美國(guó)參眾兩院也曾通過(guò)一項(xiàng)涉戰(zhàn)爭(zhēng)權(quán)力的決議案，要求限制美國(guó)對(duì)也門內(nèi)戰(zhàn)的軍事支持。特朗普最終否決了該決議案，參眾兩院也未有超過(guò)三分之二的支持票以推翻該否決。

另一方面，即使該法案奇跡般的獲得通過(guò)，身為總統(tǒng)的特朗普也有不少方法可以規(guī)避其約束。

首先就是以反恐的名義。在9·11事件以后，空前高漲的復(fù)仇心理讓美國(guó)政界放低了對(duì)外用兵的政策門檻，當(dāng)時(shí)參眾兩院幾乎一致通過(guò)了一項(xiàng)聯(lián)合決議，授權(quán)總統(tǒng)“對(duì)那些他確信籌劃、批準(zhǔn)、從事或支持了2001年9月11日發(fā)生的恐怖主義襲擊的國(guó)家、組織或個(gè)人動(dòng)用所有必要和適當(dāng)?shù)奈淞Α薄Ｔ?002年10月10日，參眾兩院分別以多數(shù)票通過(guò)了《2002年授權(quán)對(duì)伊拉克使用武力決議案》，該法案對(duì)動(dòng)武的方式、動(dòng)武的目的和宣戰(zhàn)的時(shí)機(jī)三個(gè)方面不加任何限制。

這些都賦予了總統(tǒng)在反恐戰(zhàn)爭(zhēng)中靈活動(dòng)用武力的權(quán)力。在此次刺殺蘇萊曼尼后，特朗普就在發(fā)表全國(guó)講話時(shí)將其冠以“世界頭號(hào)恐怖分子”的名號(hào)，言下之意就是自己的行為屬于反恐范疇，不是對(duì)伊朗宣戰(zhàn)，因此不受相關(guān)法律制約。

其次是借口戰(zhàn)爭(zhēng)的急迫性。不可否認(rèn)，戰(zhàn)爭(zhēng)是一種特殊的國(guó)家行為，由于事關(guān)國(guó)家核心利益，因此有時(shí)需要迅速做出政治決斷，并高度保密。所以在面臨戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)總統(tǒng)應(yīng)該擁有高度集中的權(quán)力，才能迅速、高效地做出戰(zhàn)爭(zhēng)決策。這一點(diǎn)與處理國(guó)家內(nèi)政時(shí)所要求的民主、公開(kāi)有著巨大區(qū)別，而美國(guó)的三權(quán)分立、權(quán)力制衡更是以犧牲決策靈活性和效率為代價(jià)的。

因此美國(guó)總統(tǒng)可以用“戰(zhàn)場(chǎng)形勢(shì)瞬息萬(wàn)變”、“來(lái)不及層層請(qǐng)示”為由，獨(dú)立調(diào)動(dòng)國(guó)家武裝部隊(duì)而不通過(guò)國(guó)會(huì)。此次特朗普還稱“最近幾天，他（蘇萊曼尼）計(jì)劃對(duì)美國(guó)目標(biāo)發(fā)動(dòng)新的攻擊，但我們阻止了他”，明顯是以時(shí)間緊迫來(lái)作為自己私自行動(dòng)的借口。

另外，總統(tǒng)還有一個(gè)“壓箱底”絕招，那就是“緊急狀態(tài)權(quán)”。國(guó)家緊急狀態(tài)通常是指危機(jī)之下，政府采取一系列特殊舉措，在全國(guó)或地方實(shí)行的一種臨時(shí)性的嚴(yán)重危急狀態(tài)。

1976年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)福特簽署了《美國(guó)全國(guó)緊急狀態(tài)法》，根據(jù)該法，美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)，而國(guó)會(huì)在此時(shí)對(duì)總統(tǒng)的干預(yù)能力相當(dāng)有限，一旦國(guó)家進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，總統(tǒng)將擁有至少136項(xiàng)法定緊急權(quán)力，其中就包括向海外派兵。

在2019年2月15日，特朗普就曾以南部邊境存在安全和人道主義危機(jī)為由，宣布美國(guó)進(jìn)入國(guó)家緊急狀態(tài)，進(jìn)而使用危機(jī)處置權(quán)重新規(guī)劃聯(lián)邦資金的用途。所以不能排除今后特朗普會(huì)用“緊急狀態(tài)權(quán)”為自己在海外用兵開(kāi)路。

綜上，鑒于美國(guó)國(guó)內(nèi)的政治現(xiàn)狀，希望通過(guò)立法來(lái)限制特朗普在對(duì)外用兵上的“任性妄為”并不靠譜。

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