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（3）產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的時(shí)機(jī)不對(duì)

鑒于非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)貢獻(xiàn)，在推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群高質(zhì)量發(fā)展的過(guò)程中，要兼顧非正規(guī)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。但合規(guī)化運(yùn)動(dòng)和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的壓力，使得地方政府不得不推動(dòng)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)移，加強(qiáng)對(duì)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的治理強(qiáng)度。一個(gè)折中的方案是，通過(guò)劃定產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移承接區(qū)域，加強(qiáng)對(duì)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的統(tǒng)籌和引導(dǎo)，整體性的推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群就近轉(zhuǎn)移。

但是結(jié)合實(shí)踐來(lái)看，卻不得不面臨以下挑戰(zhàn)：其一，產(chǎn)業(yè)集群涉及的主體非常多，尤其是非正規(guī)經(jīng)濟(jì)部分。主體多，來(lái)自于不同地方，統(tǒng)籌和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難度大。在地方強(qiáng)力推行產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中，因?yàn)橛玫睾湍挲g等問(wèn)題，回到家鄉(xiāng)是大部分從業(yè)者的選擇之一，其結(jié)果是原本集中在一個(gè)鎮(zhèn)甚至一兩個(gè)村的產(chǎn)業(yè)集群，分散到中西部地區(qū)的不同省份或者同一省份的不同縣市，產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和集聚效應(yīng)難以實(shí)現(xiàn)。

其二，產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)部協(xié)作的關(guān)系、空間利用秩序等經(jīng)歷了一個(gè)自發(fā)形成和生態(tài)不斷完善的過(guò)程，這一點(diǎn)在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移中很少被考慮，而且產(chǎn)業(yè)生態(tài)的打造非常大。建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)化的產(chǎn)業(yè)園區(qū)，是統(tǒng)籌和引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群的主要方式之一，但是標(biāo)準(zhǔn)化的空間無(wú)法承接產(chǎn)業(yè)集群的復(fù)雜、多元化的空間需求。

其三，龍頭企業(yè)的帶動(dòng)作用有限。通過(guò)龍頭企業(yè)招引，來(lái)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群也是當(dāng)前推進(jìn)產(chǎn)業(yè)集群整體轉(zhuǎn)移的一種策略，但是這一方式往往更加適用于附加值高、產(chǎn)業(yè)集中度高的戰(zhàn)新產(chǎn)業(yè)，而不是適用于十分成熟、主體多且附加值低傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集群。

這一方面是因?yàn)辇堫^企業(yè)及其供應(yīng)商高度依賴(lài)產(chǎn)業(yè)集群本身，龍頭企業(yè)的供應(yīng)商是分散的，一個(gè)供應(yīng)商可能要供應(yīng)很多家，當(dāng)龍頭企業(yè)的轉(zhuǎn)移比較分散的情況下，供應(yīng)商就會(huì)失去轉(zhuǎn)移的方向和動(dòng)力。而紡織鞋服產(chǎn)業(yè)的某些特點(diǎn)，決定了龍頭企業(yè)無(wú)法在某個(gè)縣市集中，因?yàn)橹形鞑康目h市配套能力有限，而且一旦如此，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力和土地優(yōu)勢(shì)（土地指標(biāo)有限）很快就會(huì)削弱，轉(zhuǎn)移的意義也會(huì)因此被削弱。

其四，經(jīng)濟(jì)下行期和貿(mào)易戰(zhàn)等，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的不確定性加強(qiáng)。中國(guó)正在進(jìn)行或者已經(jīng)完成的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，大多都開(kāi)啟或完成于經(jīng)濟(jì)上行期。這一時(shí)期，企業(yè)擴(kuò)產(chǎn)能或者轉(zhuǎn)移的能力、動(dòng)力較強(qiáng)，應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力也更強(qiáng)。但是進(jìn)入經(jīng)濟(jì)下行期，大部分企業(yè)都處于保守狀態(tài)，很多企業(yè)尤其是外貿(mào)企業(yè)的未來(lái)非常不確定，甚至處于保生存狀態(tài)，內(nèi)貿(mào)企業(yè)也因?yàn)榻?jīng)濟(jì)下行疊加外貿(mào)轉(zhuǎn)內(nèi)貿(mào)而進(jìn)一步承壓，產(chǎn)能過(guò)剩問(wèn)題突出。

以歐美為代表的先發(fā)國(guó)家，對(duì)我國(guó)發(fā)起的貿(mào)易戰(zhàn)已經(jīng)開(kāi)啟了很多年，對(duì)我國(guó)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展造成不小沖擊，貿(mào)易戰(zhàn)的激烈程度可能會(huì)隨著中美關(guān)系的動(dòng)態(tài)博弈而變得緊張，一致對(duì)外，加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，才是關(guān)鍵。依托現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)集群的優(yōu)勢(shì)，提升產(chǎn)業(yè)集群競(jìng)爭(zhēng)力，包括產(chǎn)業(yè)集聚帶來(lái)的小單快反能力和研發(fā)設(shè)計(jì)、品牌孵化能力等，盡量放慢產(chǎn)業(yè)外移的速度，占領(lǐng)更高附加值的市場(chǎng)，對(duì)于產(chǎn)業(yè)集群和我國(guó)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展都十分關(guān)鍵。因此，無(wú)論從國(guó)內(nèi)還是國(guó)際的形勢(shì)看，這個(gè)時(shí)候推動(dòng)不確定性較強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，并不是好的時(shí)機(jī)。

（4）提升非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的治理能力是關(guān)鍵

總的來(lái)看，內(nèi)嵌于產(chǎn)業(yè)集群的非正規(guī)經(jīng)濟(jì)，無(wú)論是對(duì)于大城市經(jīng)濟(jì)帶、中西部農(nóng)村和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的貢獻(xiàn)都不可忽視。即使當(dāng)前這一產(chǎn)業(yè)集群的負(fù)外部性較多，尤其是分布在城市中心地帶的產(chǎn)業(yè)集群，但是考慮到其經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的難度和時(shí)機(jī)不當(dāng)這一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，不適宜采取推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的方式來(lái)徹底解決負(fù)外部性問(wèn)題。

在適度降低傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)壓力和合規(guī)化問(wèn)責(zé)壓力的基礎(chǔ)上，提升非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的治理能力才是關(guān)鍵。和非正規(guī)經(jīng)濟(jì)對(duì)于產(chǎn)業(yè)集群而言具有內(nèi)生性一樣，負(fù)外部性對(duì)于非正規(guī)經(jīng)濟(jì)而言同樣具有內(nèi)生性。但是這并不意味著要通過(guò)消滅非正規(guī)經(jīng)濟(jì)來(lái)解決負(fù)外部性問(wèn)題。關(guān)鍵是要認(rèn)識(shí)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的負(fù)外部性發(fā)生的機(jī)制，從而探索低成本和有效的治理機(jī)制。

首先要將治理負(fù)外部性，而不是將合規(guī)化，作為城市治理和產(chǎn)業(yè)治理的主要指標(biāo)。實(shí)際上，現(xiàn)代化進(jìn)程中，主要表現(xiàn)為城市化和工業(yè)化的發(fā)展，解決因?yàn)槿丝诩鬯l(fā)的各種負(fù)外部性問(wèn)題，是城市治理的常態(tài)和重要責(zé)任，是測(cè)試和考驗(yàn)地方政府城市治理能力的關(guān)鍵指標(biāo)。在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)，這一指標(biāo)的分量尤其重，是衡量地方政府推進(jìn)經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展能力的重要指標(biāo)，是產(chǎn)業(yè)有序高效發(fā)展的重要保障。

其次要深入到產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)分析非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律和負(fù)外部性問(wèn)題產(chǎn)生的原因，探索維系產(chǎn)業(yè)高效發(fā)展、低成本的治理機(jī)制。負(fù)外部性問(wèn)題內(nèi)嵌于非正規(guī)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律中，需要深入到具體的生產(chǎn)空間，和從業(yè)者深入接觸，才能夠?qū)@一問(wèn)題有所理解和認(rèn)識(shí)，找到非正規(guī)經(jīng)濟(jì)內(nèi)部存在合理的部分，也存在不合理的部分。

群眾路線這一工作方法和分類(lèi)治理變得十分重要。晉江M鎮(zhèn)的實(shí)踐給了我們很多啟發(fā)。和基層干部訪談，有一個(gè)感受是他們對(duì)企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群的情況非常了解，這與當(dāng)?shù)卣⒅貭I(yíng)商環(huán)境的打造，重視干部經(jīng)常下企業(yè)，為企業(yè)即使提供服務(wù)，政商關(guān)系和諧離不開(kāi)關(guān)系。在推動(dòng)合規(guī)化的進(jìn)程中，他們又采取了一種較為符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展的方式。以M鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)在做到底線合規(guī)化和保企業(yè)生存的基礎(chǔ)上，進(jìn)入到工廠內(nèi)部，為企業(yè)找到問(wèn)題發(fā)生的主要原因，引導(dǎo)企業(yè)制定專(zhuān)門(mén)的、低成本的解決方案。以下是基層干部的原話：

我們鎮(zhèn)在安全生產(chǎn)規(guī)范的過(guò)程中，把握住最重要問(wèn)題，即劃定底線，指明哪些問(wèn)題一定不能做，比如通道和三合一，在工廠里面睡覺(jué)。其他的硬件設(shè)備，稍微緩一緩，給你一點(diǎn)緩沖空間。如果完全按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，70%的工廠要關(guān)掉，很多人都要受到影響。我來(lái)M鎮(zhèn)十幾年，原來(lái)火災(zāi)天天有，現(xiàn)在偶爾才有?，F(xiàn)在工廠的主要問(wèn)題是電器和電線老化引發(fā)火災(zāi)比較多。一些企業(yè)新買(mǎi)的機(jī)器，接電的時(shí)候直接從配電箱到機(jī)臺(tái)，容易導(dǎo)致軟皮融化，滴下來(lái)下面就是鞋材，引發(fā)火災(zāi)。針對(duì)這一問(wèn)題，引導(dǎo)企業(yè)在配電箱裝配空氣開(kāi)關(guān)，給電線套管，這一問(wèn)題得到很大程度上解決。

針對(duì)非正規(guī)經(jīng)濟(jì)中的不同的小微企業(yè)和家庭作坊，地方政府也從產(chǎn)業(yè)集群高質(zhì)量發(fā)展的需要出發(fā)，建立了分類(lèi)治理的思路：

首先從小微企業(yè)和家庭作坊中篩選出事關(guān)產(chǎn)業(yè)集群高質(zhì)量發(fā)展且負(fù)外部性較大的主體，在規(guī)范其生產(chǎn)的基礎(chǔ)上，比如印花和電鍍環(huán)節(jié)，就近為其提供相對(duì)正規(guī)和專(zhuān)門(mén)化的空間。其次，針對(duì)一些在產(chǎn)業(yè)鏈上和龍頭、腰部企業(yè)發(fā)揮協(xié)同和輔助作用且負(fù)外部性有限的小微企業(yè)，則采取包容性治理的思路。最后，針對(duì)一些極為不規(guī)范，負(fù)外部性小且加劇盲目生產(chǎn)的企業(yè)和家庭作坊，則選擇加強(qiáng)規(guī)范，確保其和其他經(jīng)營(yíng)主體一樣遵守基本的合規(guī)要求，確立平等競(jìng)爭(zhēng)秩序，同時(shí)緩解盲目生產(chǎn)問(wèn)題。

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