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【文/陸銘】

當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)體量全球第二，人均GDP水平即將邁入高收入國家行列，同時(shí)，經(jīng)濟(jì)增速有所放緩。面對(duì)這幾十年的巨變，社會(huì)科學(xué)家責(zé)無旁貸，需要給出解釋。這樣的解釋需要一以貫之，既要能夠解釋曾經(jīng)的高速增長，也要能夠解釋近年來的增長速度放緩；既要能夠基于中國發(fā)展的真實(shí)邏輯，又要能夠與當(dāng)代的社會(huì)科學(xué)理論（特別是經(jīng)濟(jì)理論）對(duì)話。

然而，有一些關(guān)于中國發(fā)展的解釋急于從中國的特殊性出發(fā)，解釋曾經(jīng)的高速增長。其中，最為流行的就是把地方間競爭、官員的考核晉升機(jī)制與曾經(jīng)的高增長作因果式的關(guān)聯(lián)，卻忽視了這些因素與中國經(jīng)濟(jì)體制性結(jié)構(gòu)性問題的關(guān)系。如果不對(duì)這些認(rèn)識(shí)予以理論和實(shí)證上的辨析，那么就很難為當(dāng)前中國要推進(jìn)的更高水平的改革開放達(dá)成共識(shí)，難以為構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，以及中國市場體系與國際經(jīng)貿(mào)體系的對(duì)接建立基礎(chǔ)。

為了把各種涉及經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題及背后的理論邏輯梳理清楚，本文首先為理論探討建立一個(gè)追求長期、全局、多維發(fā)展目標(biāo)的基準(zhǔn)（或者叫參照系，以下有時(shí)也簡稱“高質(zhì)量發(fā)展”）。然后，本文將從理論和實(shí)證兩個(gè)角度辨析官員考核晉升與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系，對(duì)一些認(rèn)識(shí)誤區(qū)進(jìn)行梳理。在此基礎(chǔ)上，本文將討論如何進(jìn)一步深化改革，以實(shí)現(xiàn)長期、全局和多維發(fā)展的大國治理。

長期、全局、多維的高質(zhì)量發(fā)展

為理論討論建立基準(zhǔn)的確是經(jīng)濟(jì)學(xué)比較強(qiáng)調(diào)的，但基準(zhǔn)并不一定是純經(jīng)濟(jì)的。人類發(fā)展共同的理想目標(biāo)是要追求長期、全局、多維的發(fā)展（陸銘, 2022）。所謂長期的發(fā)展，就是說不能只顧眼前，還要看得長遠(yuǎn)。其中最為重要的就是要優(yōu)化投資和消費(fèi)之間的比例關(guān)系，消費(fèi)太多，不重積累，生產(chǎn)難以擴(kuò)大。但是如果短期內(nèi)投資和生產(chǎn)太多，缺乏消費(fèi)，則投資雖然在當(dāng)期計(jì)入GDP，未來卻必然因?yàn)樾枨蟛蛔愣鴮?dǎo)致投資回報(bào)下降，影響長期的增長可持續(xù)性。這是宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理里所講到的“黃金律”的道理。

此外，長期的發(fā)展也包括投資內(nèi)部的結(jié)構(gòu)優(yōu)化，相對(duì)來說，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等物質(zhì)資本積累比較容易在短期產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)增長，而人力資本和生態(tài)資本積累相關(guān)的投資收益期較長，容易被忽略。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期和長期目標(biāo)是否一致，取決于經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)是否最優(yōu)，如果經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是最優(yōu)的，那么，短期和長期的增長是一致的，否則，兩者就是矛盾的。

全局的大國發(fā)展要優(yōu)化空間維度上的發(fā)展。因?yàn)樽匀坏乩怼v史、人文等條件存在巨大差異，必然帶來不同地方發(fā)展的比較優(yōu)勢各不相同。有些地方靠近海港或河港，或者靠近中心城市，更適合發(fā)展制造業(yè)和服務(wù)業(yè)，所能容納的人口較多。而另外一些地方遠(yuǎn)離港口，也遠(yuǎn)離中心城市，比較適合發(fā)展的是農(nóng)業(yè)、生態(tài)旅游、自然資源等。這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)的總量受到資源的約束，相應(yīng)的從業(yè)人員數(shù)量不多。由于現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有強(qiáng)大的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，所以，經(jīng)濟(jì)和人口向著少數(shù)發(fā)展條件好的優(yōu)勢地區(qū)集聚，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)總量差距擴(kuò)大，但卻逐步走向人均GDP、人均收入或生活質(zhì)量的大致均等。

經(jīng)濟(jì)學(xué)里的“空間均衡”強(qiáng)調(diào)的是人均意義上的平衡，“在集聚中走向平衡”也是全球各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的共同趨勢（World Bank, 2009; 陸銘, 2016、 2017; 陸銘等, 2019）。這一客觀規(guī)律已經(jīng)逐步體現(xiàn)在中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策導(dǎo)向中。2019年8月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第五次會(huì)議提出，區(qū)域經(jīng)濟(jì)要“在發(fā)展中營造平衡”。2021年發(fā)布的“十四五規(guī)劃”又進(jìn)一步提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)要“在發(fā)展中促進(jìn)相對(duì)平衡”。

圖自國家發(fā)改委

發(fā)展的目標(biāo)是多維的，并不只是經(jīng)濟(jì)增長這樣單維的。在橫向比較中，人類的需求在不同地區(qū)不同人群之間是有差異的。在時(shí)間維度上，特定的人隨著收入水平的提高，也會(huì)出現(xiàn)需求多元化的趨勢。對(duì)國家而言，在發(fā)展的早期，需求以溫飽為主，然后進(jìn)入大量消費(fèi)工業(yè)品的階段。隨著人們收入水平進(jìn)一步提高，消費(fèi)需求將大量出現(xiàn)在服務(wù)領(lǐng)域，而一般制造品和耐用消費(fèi)品的消費(fèi)則增長趨緩。同時(shí)，人們對(duì)于公共服務(wù)、生態(tài)宜居、收入均等、文化多樣等方面的需求將呈現(xiàn)多維度增長。

如果要改善大國治理的效能，需要進(jìn)一步把空間均衡與高質(zhì)量發(fā)展之間的關(guān)系說清楚。在長期、全局、多維這三個(gè)方面之中，勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素在地區(qū)之間的優(yōu)化配置，有利于全局增長，以及地區(qū)之間人均意義上的均衡，而這個(gè)空間均衡本身就有長期和多維的含義。

首先，只有暢通國內(nèi)各種生產(chǎn)要素在地區(qū)間配置，才能讓每一個(gè)地方的投資回報(bào)大致相等。不同的地方間也能夠產(chǎn)生充分的競爭，過度的或者無效的產(chǎn)能能夠通過市場機(jī)制而得以淘汰，不至于在地方保護(hù)主義之下轉(zhuǎn)變?yōu)榻┦髽I(yè)。由此，投資和消費(fèi)之間的比例關(guān)系才能夠得到優(yōu)化，帶來長期可持續(xù)增長。其次，只有通過人口自由流動(dòng)所形成的用腳投票機(jī)制，才能夠讓每一個(gè)地方必須綜合地追求多維的發(fā)展目標(biāo)，尤其是在一些沒有直接定價(jià)機(jī)制的方面，例如公共服務(wù)、環(huán)境質(zhì)量、營商環(huán)境、法治水平等等，用腳投票機(jī)制可以形成對(duì)于地方政府亂作為、不作為的制約。

提出長期、全局、多維的高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，就是為了給很多理論問題的討論建立一個(gè)基準(zhǔn)（陸銘, 2022）。事實(shí)上，高質(zhì)量發(fā)展這個(gè)目標(biāo)作為理論基準(zhǔn)是超越歷史階段和國家差異的。高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)是人類發(fā)展的共同理想，可以作為國際對(duì)話的基礎(chǔ)。評(píng)價(jià)一個(gè)因素是不是有利于發(fā)展，可以以高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)來建立理論爭辯的一致邏輯，看它是不是有利于接近高質(zhì)量發(fā)展。

在用高質(zhì)量發(fā)展的參照系來辨析中國經(jīng)濟(jì)的體制性結(jié)構(gòu)性問題之前，先要回應(yīng)一個(gè)經(jīng)常遇到的疑惑：當(dāng)我們?nèi)ピu(píng)論一個(gè)因素對(duì)發(fā)展的影響的時(shí)候，那么它的反事實(shí)(counter-factual)是什么？這里必須事先說明，參照系只是參照系，是不可能完美實(shí)現(xiàn)的，而反事實(shí)狀態(tài)是可以做到的。如果反事實(shí)更接近參照系，可以構(gòu)成對(duì)于現(xiàn)實(shí)的改進(jìn)，但它并不一定完美。

以本文即將討論的地方官員考核晉升激勵(lì)為例，在中國這樣的大國，不同地方的不同官員受到的激勵(lì)是不一樣的，在其他條件相同的情況下，弱激勵(lì)下的官員行為就是強(qiáng)激勵(lì)官員行為的反事實(shí)，因此，實(shí)證上的關(guān)鍵問題在于受到更強(qiáng)激勵(lì)的官員行為是更接近還是更偏離“高質(zhì)量發(fā)展”的目標(biāo)。同時(shí)，需要闡明兩點(diǎn)。第一，歷史不是反事實(shí)。否則，只要經(jīng)濟(jì)發(fā)展是前進(jìn)的，那么，任何時(shí)期的發(fā)展都很容易在絕大多數(shù)的維度上做得比過去好，但這并不等同于當(dāng)下沒有改進(jìn)的余地。第二，別國的做法也不是反事實(shí)。雖然高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)是有普遍性的，但是不同國家存在歷史、文化、發(fā)展階段差異，面臨不同的現(xiàn)實(shí)約束，從而實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的模式和路徑也有可能有差異。如果要作跨國比較，應(yīng)盡量去對(duì)比歷史、文化、發(fā)展階段相近的國家，比如，中、日、韓在同樣發(fā)展階段的狀態(tài)，更有跨國對(duì)比的價(jià)值。

地方間競爭的“扭曲之手”：經(jīng)濟(jì)發(fā)展的短期、局部和單維傾向

討論地方間競爭、官員考核晉升的激勵(lì)與中國經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系，要先厘清幾個(gè)問題的相互邏輯關(guān)聯(lián)。第一，本文討論的不是在具體的案例里地方政府的努力及其結(jié)果。在具體的時(shí)空條件下，在特定官員行為之下，地方發(fā)展得更好。但具體案例里的“成功”是特定時(shí)空條件造成的，或是具體官員行為的結(jié)果，還是官員考核晉升體制的效果，必須要作嚴(yán)格的區(qū)分。在實(shí)證研究中，時(shí)空條件和官員個(gè)體因素都可以通過固定效應(yīng)模型加以控制，分離這些因素之后，才能得到官員考核晉升和經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系[①]。第二，即使在控制了時(shí)空條件和個(gè)體因素之后，官員考核晉升和經(jīng)濟(jì)增長之間的關(guān)系是存在的，這種關(guān)系是不是因果關(guān)系，也是進(jìn)一步要討論的問題。第三，更進(jìn)一步的，即使兩者存在因果關(guān)系，官員考核晉升機(jī)制通過激勵(lì)地方官員所帶來的經(jīng)濟(jì)增長，并不必然是有利于長期、全局、多維的增長。以下的討論主要圍繞著第二、三個(gè)問題先后展開。

鄂爾多斯江蘇工業(yè)園區(qū)西區(qū)內(nèi)某企業(yè)留下的一棟爛尾樓（2019年8月7日攝）資料圖來自瞭望/ 李志鵬攝

長期經(jīng)濟(jì)增長的來源是生產(chǎn)要素的積累和全要素生產(chǎn)率的提高。先來看生產(chǎn)要素的積累。近20年來，中國經(jīng)濟(jì)存在投資消費(fèi)結(jié)構(gòu)失衡、投資回報(bào)逐步下降、政府債務(wù)日漸累積等問題，同時(shí)，城市的土地?cái)U(kuò)張速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于人口城市化速度。從要素積累的角度來講，地方政府的作用要作審慎的考察。如果說人口紅利的變化與地方政府行為沒什么關(guān)系，那么，在投資、債務(wù)、快速的土地城市化這些方面，地方官員往往受到來自上級(jí)的經(jīng)濟(jì)增長、投資增長和稅收增長的考核，地方官員被激勵(lì)做大本地GDP總量，為此加大投資、加快土地開發(fā)，甚至不惜借債發(fā)展。在分稅制實(shí)施之后，地方政府更是通過加大投資、土地開發(fā)、土地財(cái)政這些手段來做大短期的經(jīng)濟(jì)總量（周雪光, 2005; 周飛舟, 2010; 孫秀林、周飛舟, 2013），而這些實(shí)際上恰恰是造成中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)性問題的原因。

再來看全要素生產(chǎn)率（TFP）的提高。在經(jīng)濟(jì)理論中，如果中央和地方形成委托—代理關(guān)系，那么對(duì)于地方官員進(jìn)行指標(biāo)化的激勵(lì)和考核能夠促使地方官員努力工作。如果這個(gè)邏輯是正確的，那么，受到更強(qiáng)激勵(lì)的地方官員所領(lǐng)導(dǎo)的地方就具有更高的全要素生產(chǎn)率。較早的研究關(guān)注了表征財(cái)政分權(quán)制度的“財(cái)政自主度”指標(biāo)會(huì)不會(huì)影響TFP，結(jié)果是，在省級(jí)面板數(shù)據(jù)的分析中，基本上看不到財(cái)政自主度和TFP之間存在顯著關(guān)系（高琳, 2016）。

當(dāng)然，“財(cái)政自主度”并不是直接度量官員激勵(lì)的指標(biāo)。徐現(xiàn)祥等（2018）的研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)胤秸O(shè)定較高的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)時(shí)，特別是當(dāng)以要素積累為政策工具時(shí)，是以犧牲經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量為代價(jià)的。我們以新城建設(shè)為主題，考察了官員激勵(lì)的影響。研究發(fā)現(xiàn)，官員越年輕，越有可能開建新城，而且這種效應(yīng)主要體現(xiàn)在2009年之后新城建設(shè)全面開花的時(shí)期，表明穩(wěn)增長的目標(biāo)導(dǎo)向輔之以年輕官員的政績沖動(dòng)，催生了大規(guī)模的新城建設(shè)。而且，新上任的地方官員在土地供給相對(duì)豐裕的人口流出地和中小城市推動(dòng)建設(shè)新城的動(dòng)力更強(qiáng)，但事后帶來了地方政府債務(wù)的增長（常晨、陸銘, 2017; 彭沖、陸銘, 2019）[②]。

那么， “縣域競爭是中國經(jīng)濟(jì)成功的制度創(chuàng)造”（張五常, 2017）這樣的看法到底對(duì)不對(duì)呢？的確有些實(shí)證研究文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，獲得更強(qiáng)激勵(lì)的地方官員所領(lǐng)導(dǎo)的地方就具有更快的經(jīng)濟(jì)增長。例如，有利用省級(jí)數(shù)據(jù)展開的研究發(fā)現(xiàn)，官員任期、地方官員輪替這些與晉升激勵(lì)有關(guān)的指標(biāo)與經(jīng)濟(jì)增長正相關(guān)（徐現(xiàn)祥、王賢彬, 2010; 張軍、高遠(yuǎn), 2007）?；蛘叻催^來說，更快的經(jīng)濟(jì)增長會(huì)帶來更大可能性的官員晉升（Bo, 1996; Li & Zhou, 2005）。對(duì)于這些實(shí)證研究，又該怎么評(píng)價(jià)？