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建設(shè)更好的銀行

在美國(guó)缺席的情況下，全球維系多邊合作最具潛力的領(lǐng)域之一，正是國(guó)際發(fā)展。當(dāng)美國(guó)于1944年在布雷頓森林會(huì)議上開始搭建戰(zhàn)后經(jīng)濟(jì)秩序時(shí)，其核心支柱包括創(chuàng)建國(guó)際貨幣基金組織（IMF）與世界銀行（World Bank），并隨后確立美元作為全球儲(chǔ)備貨幣的地位。從那時(shí)起，美國(guó)政策便主導(dǎo)了這兩大機(jī)構(gòu)的運(yùn)作方式及其對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的應(yīng)對(duì)。然而，特朗普政府的第二任期已明顯展現(xiàn)出對(duì)眾多國(guó)際機(jī)構(gòu)的敵意，一些與總統(tǒng)關(guān)系密切的政策分析人士甚至呼吁大幅削減，甚至徹底終止美國(guó)對(duì)IMF與世界銀行的支持。

若華盛頓采取如此極端的措施，未必會(huì)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)秩序崩潰。相反，這些舉措可能促使其他國(guó)家重新思考制度框架，無(wú)論是通過(guò)改革現(xiàn)有組織還是尋找替代方案。以世界銀行及其貸款機(jī)構(gòu)為例，國(guó)際開發(fā)協(xié)會(huì)（IDA）為最貧困國(guó)家提供資金，而國(guó)際復(fù)興開發(fā)銀行（IBRD）則為中等收入國(guó)家提供貸款和開發(fā)政策建議。

IDA的有效性毋庸置疑：它能為各國(guó)單獨(dú)行動(dòng)所需成本的一小部分提供援助。每國(guó)家投入1美元，IDA就能籌集并貸款近4美元給那些最需要的國(guó)家。該機(jī)構(gòu)能實(shí)現(xiàn)這種乘數(shù)效應(yīng)，是因?yàn)樗脟?guó)際資本市場(chǎng)的借貸、IDA以往貸款的還款以及IBRD的利潤(rùn)轉(zhuǎn)移來(lái)強(qiáng)化各國(guó)的直接捐款。

然而，如果美國(guó)停止對(duì)IDA的資助，其他捐助國(guó)必須迅速接棒——事實(shí)上，他們自身也有著強(qiáng)烈的戰(zhàn)略動(dòng)機(jī)。長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)作為IDA的最大單一捐助國(guó)，得以在世界銀行主導(dǎo)結(jié)構(gòu)的支撐下，將IDA的貸款政策調(diào)整為服務(wù)美國(guó)利益。但美國(guó)對(duì)IDA的影響力，早已遠(yuǎn)超其實(shí)際出資額。在2021年12月達(dá)成的最新增資協(xié)議中，美國(guó)僅貢獻(xiàn)了14.89%的總資金，僅比日本的14.63%略高。

相比之下，歐洲各國(guó)合計(jì)貢獻(xiàn)了超過(guò)50%。其他重要捐助國(guó)還包括中國(guó)（5.62%）、加拿大（5.04%）和沙特阿拉伯（2.98%）。如果美國(guó)退出捐助行列，其他捐助國(guó)將迎來(lái)糾正這一不平衡的機(jī)會(huì)，并要求在IDA資金使用上擁有更多的直接話語(yǔ)權(quán)。

當(dāng)然，美國(guó)不會(huì)輕易接受影響力的流失。即便在大幅削減自身出資的同時(shí)，特朗普政府仍有可能試圖加緊對(duì)IDA和IBRD的控制。此舉有先例可循：20世紀(jì)80年代，里根政府就曾削減美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)、IMF和世界銀行的資助，同時(shí)尋求對(duì)這些機(jī)構(gòu)更大的控制權(quán)。由于其他國(guó)家未能找到有效的應(yīng)對(duì)機(jī)制，結(jié)果反而進(jìn)一步強(qiáng)化了美國(guó)的影響力。

同樣地，特朗普政府很可能會(huì)對(duì)這些機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人，甚至普通員工施加巨大壓力，迫使其服從華盛頓的意圖。世界銀行此前就不得不警告部分員工避免經(jīng)由美國(guó)過(guò)境——這是因?yàn)椋谔乩势照蚋鐐惐葋喺?、要求其接受運(yùn)送被驅(qū)逐者的美國(guó)軍用飛機(jī)的背景下，兩名哥倫比亞籍員工的外交簽證被撤銷，并被美方拒絕入境。

特朗普政府公布美國(guó)執(zhí)法人員在得 克薩斯州押送戴著手銬和腳鐐的非法移民上飛機(jī)的照片

盡管如此，只要其他捐助國(guó)聯(lián)合行動(dòng)，他們?nèi)匀粨碛胁蝗莺鲆暤幕I碼。他們不應(yīng)被動(dòng)接受美國(guó)強(qiáng)加的新條件，也不應(yīng)將這些國(guó)際機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)人孤立無(wú)援，更不能簡(jiǎn)單地放棄或任由世界銀行凋敝。相反，這些國(guó)家必須明確告知特朗普政府：美國(guó)若想維持影響力，就必須繼續(xù)貢獻(xiàn)力量，否則將失去影響力。他們擁有實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的工具：根據(jù)世界銀行規(guī)則，如果一個(gè)成員國(guó)未能履行對(duì)銀行的任何義務(wù)——即使是最強(qiáng)大的成員國(guó)——其他國(guó)家只需簡(jiǎn)單多數(shù)票，且代表總投票權(quán)的多數(shù)，即可暫停該成員國(guó)的成員資格。至今，這一規(guī)則尚未被使用。

更激進(jìn)的情形是，美國(guó)完全退出世界銀行，正如《2025計(jì)劃》所呼吁的。歐洲國(guó)家、日本及其他國(guó)家需立即為這種局面做好準(zhǔn)備。根據(jù)世界銀行的成立章程，若最大出資國(guó)決定退出，該組織總部必須遷至“持有最多股份的成員國(guó)領(lǐng)土”。這很可能意味著總部將遷至日本，此舉或?yàn)榻M建一個(gè)在決策中發(fā)揮更大作用的成員國(guó)聯(lián)盟奠定基礎(chǔ)。

例如，在日本的領(lǐng)導(dǎo)下，世界銀行可在其出資國(guó)中最大中等收入國(guó)家客戶（如巴西或印度）的領(lǐng)土內(nèi)設(shè)立IBRD的分支機(jī)構(gòu)；也可在歐洲（該機(jī)構(gòu)最大捐助國(guó)所在地）或非洲（靠近其主要借款國(guó)）設(shè)立IDA的分支機(jī)構(gòu)。同樣，中國(guó)可以設(shè)立一個(gè)專門用于資助可持續(xù)能源的重大分支機(jī)構(gòu)。與總部設(shè)在北京并已廣泛與世界銀行合作融資的亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行（AIIB）形成互補(bǔ)。

簡(jiǎn)而言之，美國(guó)退出所引發(fā)的世界銀行結(jié)構(gòu)重組，不僅不必是危機(jī)，反而可能成為強(qiáng)化該機(jī)構(gòu)的契機(jī)。只要成員國(guó)制定好應(yīng)對(duì)方案，便能確保世界銀行繼續(xù)發(fā)揮其職能，并保持其多邊性質(zhì)。這一轉(zhuǎn)型過(guò)程亦有可能成為其他國(guó)際機(jī)構(gòu)在“后美國(guó)主導(dǎo)秩序”中調(diào)整與自我重塑的范式。

搖搖欲墜的IMF？

特朗普政府拒絕多邊主義的另一位“受害者”可能是國(guó)際貨幣基金組織（IMF），但其面臨的挑戰(zhàn)與世界銀行不同。數(shù)十年間，美國(guó)政策在IMF中占據(jù)主導(dǎo)地位——該組織既是各國(guó)儲(chǔ)備資金的匯聚平臺(tái)，也是協(xié)調(diào)應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的核心機(jī)制。20世紀(jì)末，這一體系的主導(dǎo)地位如此之強(qiáng)，以至于冷戰(zhàn)結(jié)束時(shí)，人們幾乎難以想象一個(gè)沒(méi)有美國(guó)參與的國(guó)際貨幣和金融秩序。然而，如今的世界已大不相同，而且變化的不僅僅是美國(guó)。

目前來(lái)看，特朗普政府似乎不太可能退出IMF，畢竟該機(jī)構(gòu)在很大程度上通過(guò)其他國(guó)家的出資和貢獻(xiàn)保護(hù)了美國(guó)利益。僅在2023年，美國(guó)就從IMF中報(bào)告了4.07億美元的未實(shí)現(xiàn)收益——即其在基金中所持股份升值所帶來(lái)的賬面利潤(rùn)。但I(xiàn)MF對(duì)其他國(guó)家的重要性，已遠(yuǎn)不如以往。如果特朗普政府在削減美國(guó)出資的同時(shí)加大對(duì)IMF的控制力度，其他成員國(guó)完全可以選擇不再受制于美國(guó)。相反，他們可以借助并擴(kuò)大一系列新興替代機(jī)制，這些機(jī)制履行著與IMF相似的職能。

首先，許多國(guó)家現(xiàn)在擁有大量外匯儲(chǔ)備作為應(yīng)對(duì)外部沖擊的保險(xiǎn)，并在本國(guó)銀行面臨壓力時(shí)可提供外幣。截至2018年底，全球外匯儲(chǔ)備總額較30年前增長(zhǎng)了十倍；其中三分之二由新興市場(chǎng)和發(fā)展中國(guó)家持有。此外，在積累這些儲(chǔ)備的過(guò)程中，許多國(guó)家對(duì)美元的依賴程度正在降低。美元在外匯儲(chǔ)備中的占比已從1999年的約71%降至2024年的57%，各國(guó)正轉(zhuǎn)向投資于易于交易的貨幣，如澳大利亞元、加拿大元、人民幣、韓元、新加坡元及北歐貨幣。

如果特朗普政府落實(shí)其顧問(wèn)團(tuán)隊(duì)的某些政策設(shè)想，這一“去美元化”趨勢(shì)可能會(huì)迅速加速。例如，經(jīng)濟(jì)學(xué)家史蒂芬·米蘭（Stephen Miran）在成為總統(tǒng)高級(jí)顧問(wèn)前撰寫的一份貿(mào)易政策文件，提出應(yīng)強(qiáng)制外國(guó)投資者將持有的5年期和10年期美國(guó)國(guó)債轉(zhuǎn)換為低利率的100年期的低息債券；或前白宮顧問(wèn)羅伯特·萊特希澤（Robert Lighthizer）也提議對(duì)外國(guó)購(gòu)買美債行為征稅。由此可見(jiàn)，一個(gè)對(duì)美元依賴程度降低、對(duì)IMF依賴程度下降的世界，也將是一個(gè)美國(guó)單邊主義影響力顯著削弱的世界。

2025年4月17日，IMF表示，世界經(jīng)濟(jì)正面臨顯著挑戰(zhàn)，全球增長(zhǎng)預(yù)期將被下調(diào)

應(yīng)對(duì)IMF弱化的第二道防線是貨幣互換協(xié)議（Currency Swap Agreements，CSAs）的日益普及。CSAs允許一國(guó)在危機(jī)發(fā)生時(shí)直接向另一國(guó)中央銀行請(qǐng)求流動(dòng)性支持。截至2024年，中國(guó)央行已簽署40項(xiàng)雙邊互換協(xié)議，其中已生效的31項(xiàng)總價(jià)值約5860億美元。巴西于2008年與阿根廷簽署價(jià)值18億美元的互換協(xié)議，2013年與中方簽署價(jià)值300億美元的協(xié)議。印度已與超過(guò)25個(gè)國(guó)家簽署了互換協(xié)議，其中大多數(shù)優(yōu)先考慮與之存在經(jīng)常收支赤字的國(guó)家。互換協(xié)議也經(jīng)常成為國(guó)家間簽署更廣泛協(xié)議的前奏。自2009年中國(guó)與阿根廷引入互換以來(lái)，該協(xié)議促進(jìn)了中國(guó)對(duì)阿根廷戰(zhàn)略基礎(chǔ)設(shè)施的投資。

同樣重要的是，近年來(lái)出現(xiàn)了多個(gè)區(qū)域性金融機(jī)構(gòu)，在一定程度上復(fù)制IMF的危機(jī)援助職能。例如，拉丁美洲儲(chǔ)備基金（FLAR）自1980年代發(fā)展而來(lái)，專為該地區(qū)遭遇國(guó)際收支危機(jī)的國(guó)家提供金融支持。再如，2000年，為應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)的教訓(xùn)，東盟國(guó)家聯(lián)同中國(guó)、日本和韓國(guó)共同建立了“清邁倡議”（Chiang Mai Initiative）——一項(xiàng)多邊貨幣互換機(jī)制，并不斷強(qiáng)化、制度化。

十年后，在歐元區(qū)危機(jī)期間，歐洲國(guó)家建立了自己的區(qū)域安排——即現(xiàn)稱的“歐洲穩(wěn)定機(jī)制”（ESM）。2014年，金磚國(guó)家建立了應(yīng)急儲(chǔ)備安排（Contingent Reserve Arrangement），可在危機(jī)發(fā)生時(shí)提供金融支持或預(yù)防性貸款，以避免危機(jī)。2025年，非洲開發(fā)銀行宣布成立非洲金融穩(wěn)定機(jī)制（African Financial Stability Mechanism），為陷入危機(jī)的國(guó)家提供優(yōu)惠再融資渠道——即以有利條件提供資本接入。這些機(jī)制大多與IMF存在某種關(guān)聯(lián)，但每個(gè)機(jī)制也在獨(dú)立開展實(shí)質(zhì)性的區(qū)域治理職能。