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【文/觀察者網(wǎng)專欄作者 蘇奎】

近日，圍繞低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，有一條爆炸性新聞：

2024年11月26日，濟(jì)南公共資源交易中心發(fā)布濟(jì)南市平陰縣低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營出讓項目中標(biāo)公告，公告顯示項目中標(biāo)價為9.24億元。

作為全國首例低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營出讓項目，這條新聞發(fā)布后，“賣天”成為眾多網(wǎng)絡(luò)媒體解讀的關(guān)鍵詞。顯然，賣天是與賣地相對應(yīng)的一個概念，但平陰縣的低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營項目出讓，究竟是不是“賣天”呢？

根據(jù)招標(biāo)公告對特許項目的簡要描述，特許經(jīng)營者在特許經(jīng)營期內(nèi)負(fù)責(zé)低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營、維護(hù)、提供飛行執(zhí)照駕培等服務(wù)，合同履行期限為30年。由于濟(jì)南公共資源交易中心在媒體廣泛報道此事后，已經(jīng)刪除了項目有關(guān)信息，招標(biāo)文件有關(guān)項目的具體內(nèi)容已經(jīng)無法查證，因此對平陰縣低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營項目的合法性與合理性已經(jīng)難以討論，只能從其簡要描述入手進(jìn)行探討。

飛行執(zhí)照培訓(xùn)是國家事權(quán)

低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營、維護(hù)、提供飛行執(zhí)照駕培，是項目描述中提到的三項具體特許經(jīng)營項目。其中，“提供飛行執(zhí)照駕培”可能是最沒有歧義的，飛行執(zhí)照駕培包括傳統(tǒng)通用航空的飛行員培訓(xùn)和新興的無人機(jī)操控員執(zhí)照培訓(xùn)。

如果是指通用航空的（主要是指直升機(jī)飛行員）飛行員培訓(xùn)，那么根據(jù)國家民航局《飛行訓(xùn)練中心合格審定規(guī)則》142.7條規(guī)定：

中國民用航空總局（以下簡稱民航總局）統(tǒng)一管理按本規(guī)則實施訓(xùn)練的飛行訓(xùn)練中心的審定和監(jiān)督工作。

142.9條又規(guī)定：

飛行訓(xùn)練中心應(yīng)當(dāng)按本規(guī)則要求申請頒發(fā)飛行訓(xùn)練中心合格證和運(yùn)行規(guī)范，取得局方頒發(fā)的飛行訓(xùn)練中心合格證和運(yùn)行規(guī)范后方可實施訓(xùn)練。

飛行員培訓(xùn)機(jī)構(gòu)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)是國家民航局，并非地方事權(quán)，平陰縣任何部門自然是無權(quán)實施特許經(jīng)營的。此外，培訓(xùn)機(jī)構(gòu)只要獲得民航局頒發(fā)的飛行訓(xùn)練中心合格證，就可以具體經(jīng)營培訓(xùn)業(yè)務(wù)，也就是說培訓(xùn)中心的業(yè)務(wù)并非特許經(jīng)營事項，而只是需要行政許可的市場化經(jīng)營行為，即使平陰縣有關(guān)部門獲得民航局授權(quán)管理行政區(qū)域內(nèi)的飛行培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，也不能實施特許經(jīng)營。

飛行執(zhí)照駕培如果是指新興無人機(jī)操控員的執(zhí)照培訓(xùn)，這個可能性更大，畢竟無人機(jī)才是低空經(jīng)濟(jì)的未來和主流。根據(jù)《民用無人駕駛航空器運(yùn)行安全管理規(guī)則》，無人機(jī)操控員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)需要獲得國家民航局頒發(fā)的“運(yùn)營合格證”（培訓(xùn)類）。此外，根據(jù)國家民航局《民用無人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》的授權(quán)，符合條件的、全國性的有關(guān)協(xié)會，負(fù)責(zé)大部分類別的無人機(jī)操控員管理。

中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會制定了《民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)合格審定規(guī)則(暫行)》第005條規(guī)定：

中國航空器擁有者及駕駛員協(xié)會(中國AOPA，AOPA-China)對無人機(jī)駕駛員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，頒發(fā)民用無人駕駛航空器系統(tǒng)駕駛員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)臨時合格證、駕駛員訓(xùn)練機(jī)構(gòu)合格證。

天并不能賣

相比飛行執(zhí)照駕培，低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營和維護(hù)的概念則難以理解。低空經(jīng)濟(jì)是一個宏觀的概括性概念，低空經(jīng)濟(jì)包含了航空器制造、航空器運(yùn)營、飛行服務(wù)、培訓(xùn)、相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施等多種經(jīng)濟(jì)形態(tài)。低空經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈的每一個環(huán)節(jié)都涉及運(yùn)營，且差異性極大，基本不可能由任何一家機(jī)構(gòu)或企業(yè)獨(dú)立完成低空經(jīng)濟(jì)眾多行業(yè)的運(yùn)營。

嚴(yán)格來說，低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營，這個概念存在邏輯上的矛盾。那么招標(biāo)文件中的低空經(jīng)濟(jì)運(yùn)營究竟是指什么呢？

網(wǎng)上熱議的“賣天”應(yīng)該是將其理解為空域獨(dú)家使用權(quán)，類似于賣地后獲得的排他性土地使用權(quán)。換句話說，其他要在平陰縣使用低空空域的經(jīng)營者（如低空物流企業(yè)），需要向獲得特許經(jīng)營權(quán)的中標(biāo)企業(yè)交納使用費(fèi)，這一定程度類似于高速公路的通行費(fèi)。

如果真是這樣，那確實是世界首創(chuàng)了。

根據(jù)《低空空域使用管理規(guī)定》第三條：

國務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會（以下簡稱國家空管委）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國低空空域使用管理工作，國家空管委辦公室負(fù)責(zé)指導(dǎo)檢查工作落實，在現(xiàn)行空管運(yùn)行體制下，軍民航空管部門按照各自職責(zé)分工提供空中交通管制服務(wù)。

《中華人民共和國空域管理條例（征求意見稿）》第三條更是進(jìn)行了清晰的規(guī)定：

空域是國家重要戰(zhàn)略資源，屬于國家所有?？沼蛸Y源所有權(quán)由國家空中交通管理領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)代表國家行使。

顯然，空域資源的管理是國家事權(quán)，并非地方事權(quán)，更不能將其特許經(jīng)營出讓。美國馬薩諸塞州的牛頓市曾經(jīng)立法對低空空域使用進(jìn)行限制，結(jié)果被訴到聯(lián)邦法院，法院以地方立法侵犯了聯(lián)邦政府事權(quán)而宣布其有關(guān)條款無效?？沼蚴玛P(guān)國家安全和空中交通安全，并不能像城市道路的使用那樣隨意，用戶使用空域需要空中交通管理部門的批準(zhǔn)，但并不需要向特定企業(yè)或機(jī)構(gòu)付費(fèi)。

天并不能賣，這是國際慣例。

低空經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營當(dāng)然也可以理解為低空物流、客運(yùn)等運(yùn)輸類服務(wù)的特許經(jīng)營權(quán)，然而這樣的理解同樣不符合國家有關(guān)規(guī)定。

即使是傳統(tǒng)的通用航空運(yùn)輸，根據(jù)民航局有關(guān)管理辦法，也沒有實行特許經(jīng)營，而是支持有序競爭，新開的偏遠(yuǎn)航線原則上也只有3年的保護(hù)期，其他航線則從始至終允許市場競爭。

從事無人機(jī)商業(yè)運(yùn)輸?shù)倪\(yùn)營人，只要獲得了民航局頒發(fā)的運(yùn)營合格證，就可以進(jìn)入市場競爭?？梢姡虡I(yè)運(yùn)輸服務(wù)監(jiān)管屬于國家民航局事權(quán)，更重要的是，這是一個市場競爭性行業(yè)，地方同樣不能設(shè)置特許經(jīng)營權(quán)排除市場競爭。