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第四個時期是東南亞新生民族國家的建構(gòu)時期，各國在政治上要求獨立自主，在經(jīng)濟上卻仍然受制于國際政治經(jīng)濟體系的不平等格局，仍然不可避免地要受經(jīng)濟帝國主義的支配。東南亞各國的政治發(fā)展在這個時期走上了不同的道路。緬甸、越南、柬埔寨和老撾這些國家，受蘇聯(lián)和中國影響；馬來西亞、新加坡、菲律賓、印度尼西亞這些國家，則更接近英國、美國；泰國保持了君主制的長期傳統(tǒng)，文萊也重建成為政教合一的君主制國家。

政治發(fā)展往往是內(nèi)生因素和外生因素共同作用的產(chǎn)物，如果一個國家受到的外部因素影響非常大，其內(nèi)部自主選擇、自我演化的時間和空間都會受到很大限制。對東南亞而言，最重要的外部因素是舊帝國與新帝國之間的地緣拉鋸、沖突與競爭，先是印度、中國這些傳統(tǒng)帝國與西歐興起的新霸權(quán)帝國之間的沖突，后是英國、美國、日本與蘇聯(lián)、中國的沖突。而地理位置、經(jīng)濟發(fā)展、人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、貧富差距以及文化宗教這些內(nèi)部因素，也極大地影響著東南亞的區(qū)域秩序，但外部因素的影響在很多情況下可能更大。

在大國關(guān)系主導世界秩序、國際格局的大勢之下，小國往往很難保持中立。對新加坡來說，為了防止陷入被強大鄰國撕碎的困境，既要加強國防，盡管這樣做的用處實際上并不大，因此，又要在防務上依附某個大國，讓鄰國不敢輕舉妄動。新加坡要想在中國、美國和英國中間靈活自處，既需要其領(lǐng)導人具有駕馭地緣優(yōu)勢和國家基本制度優(yōu)勢的政治能力，有需要滿足同樣至關(guān)重要的一個條件，即它帶給這些大國的更多是好處而不是威脅。一旦失去了這種政治能力，或者讓大國尤其是本地大國感受到威脅，小國的游刃有余自然就難以為繼。

新加坡就像從馬來半島刻意劃出來的政治飛地，地理位置非常重要，生存環(huán)境也無比險惡。馬來西亞的人口約6倍于新加坡，印度尼西亞約60 倍于新加坡，兩大強鄰環(huán)伺，地緣政治壓力很大。在殖民體制下，在英國和荷蘭分治馬來半島和印尼群島的殖民分贓體系下，這種壓力由英國承擔。獨立之后，馬來西亞對新加坡虎視眈眈，新加坡共和國國會第一次開會時，總理李光耀是在馬來西亞軍隊的電單車警衛(wèi)隊“護送”下抵達國會的，^【6】印度尼西亞也對新加坡采取對抗政策。新加坡的警察部門主要由馬來人充任，英國駐軍也即將撤離。弱小的新加坡在獨立之初，并沒有一只可靠的強有力軍隊來維護自己的領(lǐng)土完整和國家主權(quán)。

剛剛獨立之際的新加坡內(nèi)部處在斷裂、隔離與分化狀態(tài)之中，各族群的相互隔離不僅體現(xiàn)在社會經(jīng)濟地位也體現(xiàn)在政治地位上。馬來西亞和印度尼西亞將新加坡政府視為華人政府，明里暗里角力對抗，極易催生嚴重的族群沖突。四個族群中，占人口極少數(shù)的歐洲裔人有軍事和警察力量保護，可以超然于事外，而占人口三分之二的華人、十分之一強的馬來人與不到十分之一的印裔人則常常在外力作用下發(fā)生沖突。外力越大，沖突就越嚴重。馬來人占多數(shù)的警察在發(fā)生種族沖突時常常偏袒馬來人，族群的分化與沖突成為新加坡國家建構(gòu)與民族整合的一大障礙。

不同膚色的新加坡兒童（圖/騰訊文化）

各種嚴重經(jīng)濟社會問題，也直接威脅著新加坡建國初期的政治穩(wěn)定。經(jīng)濟增長遲緩，工潮頻發(fā)，失業(yè)率高達14%，每年還要為2.5-3萬上過學的人提供就業(yè)，英國軍隊撤出新加坡也導致2.5萬人失業(yè)，勞動人口供養(yǎng)比例失衡：1/3的勞動人口供養(yǎng)2/3非勞動人口，秘書、教師、護士、司機和女傭是新加坡人的主要工作。當時的新加坡教育、醫(yī)療和住房狀況都十分落后，文盲率高達40%，學校短缺導致學齡人口入學率低，中學、工藝和職業(yè)教育都缺乏合格的師資力量。

作為一個城市國家，住房和環(huán)境以及公共衛(wèi)生狀況落后，很多人流離失所，城市垃圾收集和處理系統(tǒng)不完善，城市面貌臟、亂、差。城市管理也相當落后，5萬街邊小販80%沒有營業(yè)執(zhí)照。要想獲得出租車、小商販、建筑許可及其他證照，都必須用“咖啡錢”賄賂公務員。^【7】破敗的政治、經(jīng)濟、社會狀況，是新加坡獨立后迫切需要優(yōu)先解決的一大問題。

這些政治、經(jīng)濟與社會問題不僅僅是對新加坡這個新生國家強制^【8】、汲取和濡化能力的考驗，也是對其認證^【9】、統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)管、再分配能力的考驗，也是對其吸納、整合能力的考驗，而這些現(xiàn)代國家的基礎(chǔ)能力的制度化，構(gòu)成了一整套國家基本制度建設，也是小邦實現(xiàn)大治的根本所系。如果缺乏強制、汲取、濡化能力就可能導致國將不國，要么處于內(nèi)戰(zhàn)狀態(tài)，要么犯罪率奇高，要么族群間沖突不斷。如果缺乏認證、統(tǒng)領(lǐng)、規(guī)管、再分配的能力就會亂象環(huán)生。如果缺乏吸納與整合能力，就沒有真正的民主。

一個國家走向政治秩序還是政治衰敗，取決于不同國家之間基礎(chǔ)能力的競爭，取決于有沒有能夠解決自身首要問題的有效國家基本制度，取決于這些基本制度能夠及時回應復雜的內(nèi)部與外部環(huán)境變化所帶來的挑戰(zhàn)。新加坡的國家基本制度建設始于公共部門的本地化和提升政治體系的適應性，通過打造有能力的領(lǐng)導群體、有效的政府和有活力的政治體系，為走向政治秩序奠定兩大基石。

注釋：

【1】 “從漢代開始，馬來半島就是中國與印度之間的溝通橋梁”，直至1511年葡萄牙殖民者侵占馬六甲，打斷了中國和馬來半島的正常交往，但“新加坡、馬六甲海峽（仍然）是清朝官員出洋考察、外交官出國上任的必經(jīng)之地”。參見余定邦、黃重言匯編：《中國古籍中有關(guān)新加坡馬來西亞資料匯編》，中華書局，2002，第1-2頁。

【2】參見[英] 康斯坦絲·瑪麗·藤布爾：《新加坡史》，歐陽敏譯，東方出版中心，2013，第1版導言。

【3】參見[英] 康斯坦絲·瑪麗·藤布爾：《新加坡史》，歐陽敏譯，東方出版中心，2013，第1版導言。

【4】東南亞條約組織由美國推動成立，成員國為美國、英國、法國、澳大利亞、新西蘭、巴基斯坦（含今孟加拉）、泰國、菲律賓。

【5】參見吳東林：《新加坡國防發(fā)展與區(qū)域安全》，臺灣國際研究輯刊（第9卷第1期）2013年春季號，第113-137頁。

【6】參見[新] 李光耀：《李光耀回憶錄 1965-2000》，新加坡聯(lián)合早報出版社，2000，第2章。

【7】參見[新] 嚴崇濤：《新加坡發(fā)展的經(jīng)驗與教訓：一個老常任秘書的回顧與反思》，江蘇人民出版社，2014，第4-8頁。

【8】“強制”是指國家合法壟斷暴力，合法使用強制力，通常包含兩個方面，為了抵御外敵，國家必須有能力建立和維持一只常備軍；為了維持社會安寧，國家必須有能力建立一支訓練有素、經(jīng)費充裕、紀律嚴明、著裝整齊的專業(yè)警察。

【9】“認證”指在數(shù)據(jù)與人或物之間建立一一對應的關(guān)系。如果沒有認證能力，就沒辦法收稅，就沒有辦法征兵，沒有辦法出勞役，沒有辦法確保食品、藥品安全。

（本文摘自歐樹軍、王紹光著《小邦大治：新加坡的國家基本制度建設》（社會科學文獻出版社，2017年第1版）第一章）

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