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三、分析新《土地管理法》的影響，要實(shí)事求是

修訂后的《土地管理法》通過之后，將在2020年1月1日正式實(shí)行。這將對經(jīng)濟(jì)社會各個(gè)層面都會產(chǎn)生很大的影響，但是必須要具體地分析影響的范圍和機(jī)制，不可籠而統(tǒng)之，陷入浪漫的想象，以為土地制度有大變，而實(shí)際上土地管理法的修訂就是完善現(xiàn)行土地制度，是小修小補(bǔ)而已。下面就輿論關(guān)注的幾個(gè)側(cè)面來分析。

1. 新《土地管理法》將進(jìn)一步規(guī)范土地管理，增加基層土地管理能力。

在耕地保護(hù)作為我國基本國策的背景下，規(guī)范土地管理、更好地保護(hù)耕地是制定和修訂土地管理法律最基本的動力，這是自然資源部門最主要的職責(zé)。

全國范圍的調(diào)查表明農(nóng)村土地管理是基層治理的難點(diǎn)，又主要表現(xiàn)為集體經(jīng)營性建設(shè)用地問題，這有土地利益驅(qū)動的因素，也有國家基層治理能力不足的原因。在八九十年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)高速發(fā)展，集體土地非農(nóng)使用規(guī)模很大，危及耕地紅線。由此，國家修訂形成1998年《土地管理法》，建立了中國特色的土地管理制度框架，提出了土地用途管制的基本思路，把集體土地也納入到土地利用總體規(guī)劃進(jìn)行集中統(tǒng)一管理，并從法律上關(guān)閉了集體土地非農(nóng)使用的市場。

然而，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面市場化的背景下，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地的供給很難沿用原農(nóng)村土地管理制度。因此過去二十年，各地方紛紛創(chuàng)新“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”，由于缺乏頂層設(shè)計(jì)及土地管理不力，造成了諸多亂象。如集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)不符合規(guī)劃，隨意占用農(nóng)田；盲目擴(kuò)大集體建設(shè)用地的范圍，宅基地也被認(rèn)為可以“入市”；非法的隱形集體建設(shè)用地市場大量存在，沖擊土地管理體制，等等。

新的土地管理法明確提出用“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”代替原來的農(nóng)村集體建設(shè)用地制度，在農(nóng)村集體土地所有制上建立了市場化土地供給制度，為鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)和新業(yè)態(tài)提供了合法土地，解決了眼下迫切的問題。

在各地調(diào)查表明，農(nóng)村違法違規(guī)用地的重要原因之一是農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地制度嚴(yán)重滯后于現(xiàn)實(shí)。由于建設(shè)用地供給偏向城市，農(nóng)村中小企業(yè)難以爭取到農(nóng)轉(zhuǎn)非的用地指標(biāo)，也難以爭取到政府征地的政策（地方政府缺乏財(cái)政資金，對征地缺乏積極性）。因此這些企業(yè)只有鋌而走險(xiǎn)，違法違規(guī)占用集體土地建設(shè)企業(yè)廠房。追求農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展的地方政府也睜一只眼閉一只眼。

有了法律意義上的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市制度，那么地方政府就可以賦權(quán)村社集體，既可以為企業(yè)提供合法土地，也可以為村集體增加集體經(jīng)濟(jì)收入，激活農(nóng)村社會。

2. 新《土地管理法》對不同的農(nóng)村和農(nóng)民的影響差異很大，主要受益者是發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市郊區(qū)的農(nóng)民。

土地制度改革的主要線索是正確處理農(nóng)民和土地的關(guān)系。新修訂的《土地管理法》賦予村社集體更大的土地非農(nóng)使用權(quán)利，可以增加村社集體在土地增值收益中的所得。不過要理解在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市中，受益農(nóng)村和農(nóng)民是全國農(nóng)民中的少數(shù)，其比例不會超過10%。大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)缺乏土地非農(nóng)使用的機(jī)會，土地只適合作為農(nóng)地，缺乏受益可能。他們只有通過政府征收土地增值收益調(diào)節(jié)金（又稱之為“土地增值收益稅”）來間接收益。

在原來的“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”中，地方政府也征收了一部分土地增值收益，但缺乏統(tǒng)一的規(guī)范，導(dǎo)致同一區(qū)域的村社集體收益的兩極分化現(xiàn)象。但是就如何征收土地增值收益調(diào)節(jié)金及其比例，新《土地管理法》并無明確規(guī)定，交由地方政府自行決定。其總體原則是保障農(nóng)民合理利益有所增值，還要保障國家建設(shè)征收土地順利實(shí)施。

土地價(jià)值和區(qū)位緊密相關(guān)。東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村的土地價(jià)值很高。在同一區(qū)域內(nèi)部，由于土地規(guī)劃定位不同，土地價(jià)值也有天壤之別。因此東部沿海地區(qū)農(nóng)村的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市將給村集體和農(nóng)民帶來很高的收入，這在過去二十年的珠三角和長三角農(nóng)村一直是存在的。

其次還有可入市的集體經(jīng)營建設(shè)用地規(guī)模的分化。東部沿海地區(qū)的先發(fā)優(yōu)勢及經(jīng)濟(jì)聚集，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地的存量層面已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過欠發(fā)達(dá)地區(qū)，如公開報(bào)道顯示廣東南海區(qū)可入市集體經(jīng)營性建設(shè)用地規(guī)模為25萬畝，北京大興有近8畝，上海松江也有4.5萬畝，大多數(shù)中西部地區(qū)的存量土地規(guī)模很小，很多地方摸底的存量不超過1000畝，不僅缺乏價(jià)值，而且零碎，難以利用。即使通過規(guī)劃安排新增集體經(jīng)營性建設(shè)用地供給，由于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，市場需求也并不多。

3. 新《土地管理法》無意推動“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正，反而對農(nóng)村集體土地上的違法違規(guī)建設(shè)是當(dāng)頭一棒。

新《土地管理法》對城市房地產(chǎn)市場的影響是輿論關(guān)注的一個(gè)焦點(diǎn)問題。筆者認(rèn)為《土地管理法》修訂允許符合條件的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，對城市房地產(chǎn)市場影響不大，更無意促使“小產(chǎn)權(quán)房”合法化。

南寧小產(chǎn)權(quán)房拆除現(xiàn)場（圖片來源：《南寧日報(bào)》 張建偉攝）

國家允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市（包括允許盤活閑置宅基地和農(nóng)房的政策）是為了促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，無意擴(kuò)大城市（農(nóng)村）房地產(chǎn)供給，這是底線問題。新《土地管理法》第63條確定集體經(jīng)營性建設(shè)用地的用途為工業(yè)和商業(yè)等經(jīng)營用途，排除了用于房地產(chǎn)的可能性。

2017年，國土資源部和住建部印發(fā)了《利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)方案》，確定13個(gè)城市開展試點(diǎn)，也規(guī)定不能用于建設(shè)商品住宅。很多城市為了防止變相買賣，規(guī)定了房屋租賃的上限，比如北京為10年、合肥為15年，廈門則是6年且規(guī)定不得在租賃合同有自動續(xù)租條款。

按照《土地管理法》及《城市房地產(chǎn)管理法》，城市規(guī)劃范圍內(nèi)集體土地必須經(jīng)過征收轉(zhuǎn)為國有土地才能進(jìn)入市場，這為房地產(chǎn)的發(fā)展提供了基本法律框架。在大城市，一畝房地產(chǎn)用地動輒拍出上千萬的價(jià)格，驅(qū)動村社集體、農(nóng)民及一些房地產(chǎn)商要求集體土地自由進(jìn)入市場用于房地產(chǎn)，全國各地建起了數(shù)億平方米的“小產(chǎn)權(quán)房”，沖擊了土地管理體制。

對此，國家態(tài)度一直是明確否定。此次《土地管理法》修訂無意為這些“小產(chǎn)權(quán)房”轉(zhuǎn)正提供合法依據(jù)，相反，新的法律制度及執(zhí)行對存量“小產(chǎn)權(quán)房”的建設(shè)和銷售是當(dāng)頭一擊。2018年，在秦嶺別墅事件之后，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在全國組織開展了“大棚房整治”的運(yùn)動，各地針對集體土地上的違法違規(guī)建設(shè)（包括“小產(chǎn)權(quán)房”）進(jìn)行整頓，聲勢浩大。在各地區(qū)調(diào)查，發(fā)現(xiàn)一些農(nóng)村重要的龍頭企業(yè)、農(nóng)家樂也因違法違規(guī)被拆除了。由于政策執(zhí)行上的“一刀切”、對土地違法違規(guī)零容忍，甚至實(shí)際上是農(nóng)民存放工具及生產(chǎn)資料的工具房、倉庫也被拆掉了。

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