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盤活閑置宅基地的底線

盤活閑置宅基地和農(nóng)房是宅基地制度改革的重要內(nèi)容，也是輿論最為關(guān)心的內(nèi)容。在操作層面，宅基地“三權(quán)分置”則是基本方向。三權(quán)分置指的是“所有權(quán)”、“資格權(quán)”、“使用權(quán)”。2018年中央“一號”文件提出，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)房。

《通知》主要鼓勵村集體和農(nóng)民利用閑置宅基地發(fā)展經(jīng)營，經(jīng)營類型則為農(nóng)家樂、民宿及鄉(xiāng)村旅游等。而城鎮(zhèn)居民、工商資本等租賃農(nóng)房居住或開展經(jīng)營，要嚴(yán)格遵循合同法規(guī)定，租賃合同的期限不得超過二十年。其目的是防范工商資本下鄉(xiāng)變相利用宅基地建設(shè)別墅出售，形成違法建設(shè)問題。

《通知》還允許通過閑置宅基地整治，整治出的土地優(yōu)先用于滿足農(nóng)民新增宅基地需求、村莊建設(shè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在耕地保護(hù)的政策背景下，這實際上拓展了村莊經(jīng)營性建設(shè)用地的來源。

前面已述，在目前國情農(nóng)情下，宅基地制度主要解決的是仍然是農(nóng)民的基本居住用地需求和管理問題，而不是所謂的閑置資源利用問題。在少數(shù)地區(qū)，農(nóng)村新業(yè)態(tài)和新產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，如何供給建設(shè)用地成為難題。

農(nóng)村建設(shè)，無非是三個領(lǐng)域：第一，規(guī)模性的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，用于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的配套設(shè)施，而這方面可以用農(nóng)業(yè)設(shè)施用地解決，這方面有較為成熟的土地管理制度；第二，規(guī)模性的涉及農(nóng)產(chǎn)品加工的工業(yè)，狹小的宅基地面積顯然難以滿足，依法律的規(guī)定，可以采用集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的方式解決；第三，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，主要包括農(nóng)家樂、民宿、鄉(xiāng)村旅游等服務(wù)業(yè)，則可以利用閑置宅基地，依法依規(guī)進(jìn)行經(jīng)營開發(fā)。

通過發(fā)展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)利用宅基地的方式是輿論最為關(guān)注的。由于一些地區(qū)（如著名的風(fēng)景名勝區(qū)浙江莫干山）農(nóng)民因此獲得不少財產(chǎn)性收入，不少學(xué)者要求國家放開宅基地入市。相關(guān)法律、政策及農(nóng)業(yè)農(nóng)村部發(fā)出的《通知》并沒有采納這種建議，反而繼續(xù)劃出紅線，“嚴(yán)禁城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村購買宅基地，嚴(yán)禁下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設(shè)別墅大院和私人會館。嚴(yán)禁借流轉(zhuǎn)之名違法違規(guī)圈占、買賣宅基地。”這也是幾年地方黨委政府最重視的工作，2018年的秦嶺別墅事件是特別重大的警示。

本來宅基地制度的基本目標(biāo)是保障農(nóng)村住有所居，目前大多數(shù)地區(qū)并不具備宅基地經(jīng)營的條件，宅基地制度的目標(biāo)也不是提升農(nóng)民財產(chǎn)性收入。只是因為在一些農(nóng)村地區(qū)出現(xiàn)了大量閑置宅基地資源，有必要設(shè)計有效利用這些宅基地資源，又不破壞既有的宅基地制度。這就是目前國家探索宅基地“三權(quán)分置”的背景。

在地方政府盤活閑置宅基地和閑置農(nóng)房的政策設(shè)計中，特別需要掌握好效率和公平的平衡，警惕一些工商資本打著盤活閑置宅基地的幌子變相開發(fā)“小產(chǎn)權(quán)房”。

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